臺灣南海政策的演變及其影響因素論文

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　　南海海域是臺灣向南聯(lián)系出入的必經(jīng)之地，在其政治、經(jīng)濟、軍事、外交戰(zhàn)略中都占有重要地位。然而，由于 20 世紀 40 年代末以來臺海兩岸的特殊局勢，“臺灣欠缺總體國家安全規(guī)劃的刺激因素”，南海問題始終未能成為其安全政策的重點。

　　90 年代以后，由于受制于島內(nèi)政局的影響，其南海政策幾經(jīng)起落，始終未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。馬英九上臺執(zhí)政后，臺當(dāng)局南海政策重新回到了 1994 年的政策立場上來，隨著南海爭端形勢的日漸復(fù)雜，尋求海峽兩岸合作成為維護主權(quán)的迫切需求。因此，系統(tǒng)梳理臺灣南海政策的演變，分析影響其南海政策的內(nèi)外因素，就成為重要的課題。

　　一、兩蔣時期臺灣南海政策

　　從 1949 年蔣介石敗退臺灣至 1988 年蔣經(jīng)國病逝，臺灣雖然一直對大陸采取敵對政策，但在領(lǐng)土意識上雙方卻是一致的。這一意識在南海問題上也體現(xiàn)得非常明顯。

　　在敗退臺灣后的最初階段，“反攻大陸”一直是蔣介石最主要的戰(zhàn)略目標(biāo)，對于南海爭端，臺灣當(dāng)局雖有心維護其主權(quán)，但口頭聲明多于行動。20 世紀70 年代后，隨著臺灣方面國際地位的每況愈下，其政策重心開始轉(zhuǎn)移至島內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和如何保障不被大陸侵蝕，對于南海問題相較于此前也就逐漸重視起來。如 1956 年 8 月 22 日，當(dāng)一支越南海軍登陸南沙群島，并升起越南國旗時，臺灣當(dāng)局立即嚴令駐南越外交代表對這一侵犯中國主權(quán)的行為提出嚴正抗議，重申南沙群島是中國固有領(lǐng)土。同年 9 月，臺“外交部”負責(zé)人葉公超公開聲明: “關(guān)于南沙群島問題……我政府曾以其侵犯我國領(lǐng)土主權(quán)而提出抗議，雖然越方未予接受，但我對南沙主權(quán)，自不因而遭受任何影響……中國政府將仍循外交途徑，于必要時向越方重申我國立場。”

　　從這些表態(tài)可以看出，此時的臺灣當(dāng)局在南海爭端問題上，基本上仍停留在“重申立場”或者“表達抗議”，卻鮮有具體行動。

　　不過，兩蔣時期臺灣方面對于南海的主權(quán)意識卻從未淡化。從 1949 到 1988 年，臺灣通過一系列的活動向民眾展示對南海主權(quán)的態(tài)度。如: 從 50 年代后期，蔣經(jīng)國主導(dǎo)的“救國團”每年都會專門組織青年參加“暑假戰(zhàn)斗訓(xùn)練營南沙訪問隊”，由臺海軍載往南海地區(qū)體驗生活以此來表示對南海主權(quán)的宣示; 1966 年，臺灣方面再次派軍艦在南子礁、北子礁、中業(yè)島等島嶼立碑以宣主權(quán); 1974 年 2 月，當(dāng)越南、菲律賓等國先后對我西沙、南沙群島提出主權(quán)要求時，臺“外交部門”多次提出抗議及照會聲明，重申對南海諸島的主權(quán)立場。由此可見，當(dāng)時兩岸盡管尖銳對立，但在南海主權(quán)問題上的立場并無二致，形成了政治對峙大背景下在南海問題上的默契。

　　二、李登輝時期的南海政策

　　李登輝執(zhí)政初期，由于立足未穩(wěn)，基本上延續(xù)并發(fā)展了蔣經(jīng)國的政策，依然強調(diào)臺灣擁有南海主權(quán)，并為顯示主權(quán)存在而作出了一些努力。這也是臺灣南海政策形成的關(guān)鍵階段，臺灣的《南海政策綱領(lǐng)》及相關(guān)決策、執(zhí)行機構(gòu)也基本肇始于此。到了20 世紀90 年代初期，為應(yīng)對“由于南海群島資源開發(fā)而引起之軍事、經(jīng)濟及外交之相關(guān)問題”，并為加強對南海地區(qū)主權(quán)維護和海域的管理與開發(fā)，臺灣方面于 1992 年 8 月成立“南海小組”。1993 年初，臺灣行政部門又公布《南海政策綱領(lǐng)》，確立了“堅決維護南海主權(quán)、加強南海開發(fā)管理、積極促進南海合作、和平處理南海爭端、維護南海生態(tài)環(huán)境”五大目標(biāo)。同年 5 月與次年 10 月，臺灣相關(guān)行政部門又先后制定通過了《南海政策綱領(lǐng)實施綱要分辦表》與《南海問題討論會結(jié)論分辦表》，并通過有關(guān)部門付諸實際行動。1995 年“美濟礁事件”后，南海地區(qū)的主權(quán)爭端隨之升溫，臺灣方面為此曾多次重申自己在南海的主權(quán)要求，“主張以協(xié)商方式共同開發(fā)南海資源”，并于 5 月批準成立“南海突發(fā)事件緊急處理小組”。臺當(dāng)局的這些言行，顯示其有關(guān)決策仍然保持了兩蔣時期在南海主權(quán)問題上的立場，強化了相關(guān)措施。

　　然而到了 90 年代中后期，李登輝“臺獨”思想逐漸暴露; 同時，為了拓展其對外空間，當(dāng)局開始推行所謂“南向政策”，企圖在發(fā)展與東南亞國家經(jīng)貿(mào)往來的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對外政治關(guān)系的突破。在這一背景下，在面對南海爭端時，臺灣方面也不再強調(diào)主權(quán)問題，甚至在 1998 年通過《“中華民國”領(lǐng)海及鄰接區(qū)法》時，刪除了此前草案中關(guān)于南海斷續(xù)線內(nèi)的水域為其“歷史性水域”的條文; “2000 年 1 月 15日，臺‘立法院’更通過《海岸巡防法》，將駐守南沙、東沙的人員由海軍陸戰(zhàn)隊改換成了‘海巡署’的警察，臺灣當(dāng)局在南海問題上的立場終于發(fā)生了令人矚目的轉(zhuǎn)變”。

　　總的來看，李登輝執(zhí)政時期是臺灣南海政策的發(fā)展過程中的一個關(guān)鍵節(jié)點，其執(zhí)政前，一方面強調(diào)主權(quán)在我，另一方面在實際行動中逐漸放棄了之前的積極態(tài)度，對南海區(qū)域國家侵占南海諸島進行真正的妥協(xié)退讓，并以南海爭端為借口，借此將南海爭端國際化，進而從中撈取政治利益。這種自相矛盾的種種做法，仔細分析其內(nèi)在因素，就會發(fā)現(xiàn)李登輝實施的這些政策都和其“臺獨”思想是息息相關(guān)的。

　　三、陳水扁時期的南海政策

　　2000 年民進黨執(zhí)政后，一方面迫于大陸及島內(nèi)大多數(shù)民眾對“臺獨”的壓力，不敢明目張膽地推行“法理臺獨”，另一方面卻在各個領(lǐng)域推行“漸進式臺獨”。此時，其南海政策也因各種因素影響一直搖擺不定、態(tài)度模糊。

　　實際上，民進黨內(nèi)部長期以來對南海爭端的態(tài)度一直存在爭議。頑固堅持“臺獨”立場的派別聲稱，南海問題涉及到周邊國家主權(quán)爭議，應(yīng)該交由國際社會采取國際合作的模式共同開發(fā)南海; 務(wù)實派則主張在太平島興建機場，增派部隊駐守，同時將“南海小組”層級提升至“總統(tǒng)府”主導(dǎo)。陳水扁上臺后，在南海問題采取了消極立場，致國民黨時期制定的《南海政策綱領(lǐng)》幾近名存實亡。

　　但隨著南海局勢的發(fā)展和多國勢力的介入，陳水扁當(dāng)局認為可以借機發(fā)揮，在國際上營造“臺獨”的政治氛圍，尋求支持力量，企圖將“臺灣”作為單獨一方參與南海問題的多邊對話與談判。在此情況下，陳水扁當(dāng)局逐步提升對南海問題的重視程度，強調(diào)南海是臺灣固有的“領(lǐng)土”，但其重點卻放在了南海資源的保護，主權(quán)維護則退居次要地位。2008 年2 月，陳水扁再次登上太平島并發(fā)表《南沙倡議》，試圖借參與南海多邊合作來確立臺灣的“主權(quán)國家”身份，以此借南海問題達成其使國際社會間接承認“臺獨”的政治目的。

　　總之，陳水扁當(dāng)局的南海政策從執(zhí)政當(dāng)初的逐漸放棄國民黨執(zhí)政時期的南海路線到后期的有所重視，是在不斷搖擺中反復(fù)的。在南海爭端過程中，陳水扁當(dāng)局則并未將南海主權(quán)問題放在首位，而是服從于自己“法理臺獨”、“漸進式臺獨”的需要。這種搖擺不定、自相矛盾的南海政策的形成，是和陳水扁“臺獨”政治理念及臺灣島內(nèi)的政治環(huán)境分不開的。

　　一來由于南海畢竟關(guān)乎臺灣的“主權(quán)”，為了迎合選民的需要，陳水扁當(dāng)局需要作出關(guān)于維護南海的“主權(quán)”表達; 二是出于其一貫的“反中”思維，對于大陸與他國之間的矛盾和利益沖突，民進黨當(dāng)局往往采取置身事外的態(tài)度，在南海問題上也不例外; 三是企圖借參與國際爭端問題來拓展“國際空間”，通過參與南海多邊對話與談判，來凸顯其所謂的“臺獨地位”。正是在這些考量下，陳水扁當(dāng)局才在南海爭端中逐漸轉(zhuǎn)向強勢。

　　四、馬英九執(zhí)政后臺灣的南海政策

　　2008 年馬英九上臺以后，為應(yīng)對島內(nèi)政治局勢的緊張態(tài)勢，當(dāng)局在內(nèi)外政策上都作出了相應(yīng)的調(diào)整。在與大陸關(guān)系不斷緩和的基礎(chǔ)上，臺灣當(dāng)局南海問題的立場逐漸轉(zhuǎn)回到 1994 年的政策軌道上來，態(tài)度也日趨積極，并不斷重申其對南海的“主權(quán)”與共同開發(fā)的立場，對近幾年菲律賓、馬來西亞等周邊國家在南海主權(quán)問題上的一系列涉及挑釁行為，臺灣當(dāng)局“外務(wù)部門”也都提出了嚴重抗議。

　　實際上，早在 2008 年競選期間，馬英九就已經(jīng)提出了自己的海洋政策，主張臺灣應(yīng)該以“藍色革命、海洋興國”作為政策目標(biāo)，跳出“重陸輕海”的傳統(tǒng)地緣定位和鎖國思想，積極面對海洋，同時重申臺灣對于南海、東海的固有領(lǐng)域與傳統(tǒng)漁場之主權(quán)和權(quán)益，確認“沒有主權(quán)就沒有漁權(quán)”之原則，持續(xù)與經(jīng)濟海域重疊國家進行漁權(quán)談判。這一政策的總體思路就是“主權(quán)在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發(fā)”。在這一思想指導(dǎo)下，馬英九表示必須以更積極的作為，確保臺灣在相關(guān)海域的利益。同時促使相關(guān)國家在觸及“南海主權(quán)”爭議時，必須正視“中華民國”在這一地區(qū)的活動和影響力，由此馬英九進一步提出了包括設(shè)立“海洋部”、確立“海洋興國”戰(zhàn)略目標(biāo)等一系列主張。馬英九的主張是對李登輝、陳水扁時期南海政策的修正，使得臺灣的南海政策基本上重新回到了1993 年《南海政策綱領(lǐng)》規(guī)定的原則上來，這無疑具有積極意義。事實表明，國民黨重新執(zhí)政以后，在面臨諸多國際和島內(nèi)政治局勢考驗時，其南海政策在一定程度上都有所實施。如 2009 年初，針對菲律賓、馬來西亞一系列在南海地區(qū)侵犯中國主權(quán)挑起事端的行為，臺灣方面多次表示抗議并重申這些島嶼主權(quán)屬于“中華民國”，呼吁有關(guān)國家應(yīng)依據(jù)相關(guān)國際法規(guī)及《南海各方行為宣言》的原則與精神，擱置爭議，通過協(xié)商對話，和平解決區(qū)域爭端。再從目前臺灣當(dāng)局的南海政策來看，一方面它重新確認了 1993 年《南海政策綱領(lǐng)》的原則和精神，另一方面又根據(jù)臺灣政局的發(fā)展呈現(xiàn)了新的特點，“反映出臺灣當(dāng)局對當(dāng)前內(nèi)外環(huán)境的適應(yīng)與規(guī)劃”。

　　此外，馬英九當(dāng)局的南海政策還有一個顯著特征，即更加務(wù)實。在政治上堅持“主權(quán)”要求之時，在具體操作層面則更強調(diào)合作意識; 既積極推進與大陸的共同開發(fā)與合作，同時也大力呼吁與南海周邊其他國家的區(qū)域合作、資源共享。可以說，與前兩個階段相比，其“主權(quán)”意識突顯，但在實際運作中又注重層次性，強調(diào)維護臺灣的“經(jīng)濟主權(quán)”，至于“政治主權(quán)”則認為可以暫時擱置。

　　五、臺灣南海政策未來走向及兩岸合作的可能性

　　( 一) 臺灣南海政策的未來趨勢

　　隨著近年來中國國際地位的不斷提升，臺灣在國際舞臺上的位置也就日顯尷尬，如何在此情勢下攫取最大政治資本，將會一直是臺灣當(dāng)政者最關(guān)心的議題。

　　為自身謀求利益最大化，同時也不打破現(xiàn)有勢力格局，臺灣當(dāng)局便通過推動南海地區(qū)有關(guān)國家的共同開發(fā)與多邊合作的彈性處理方法擴大臺灣在南海問題上的活動空間和參與度，盡可能避免其堅持主權(quán)原則與加強各方合作的實際操作之間的矛盾，拓展臺灣參與國際事務(wù)的外交空間。

　　在這種背景下，馬英九及未來臺灣當(dāng)局依然可能延續(xù)現(xiàn)有政策，即在政治方面一方面堅持維護主權(quán)，另一方面在操作層面則會采取模糊政策或者說更靈活的處理方針，采取合作、開放態(tài)度，拉攏南海周邊鄰國，以間接的經(jīng)濟合作代替在政治上的利益爭端，以穩(wěn)定南海局勢，并從中獲取最大利益。

　　( 二) 兩岸合作的可能性

　　隨著國際局勢的發(fā)展及南海海域自然資源勘探開發(fā)力度的加大，南海地區(qū)形勢日趨復(fù)雜化與多樣化，特別是一些國家小動作日漸頻繁，一些國際勢力也加強了對南海的滲透，這些因素都將成為兩岸共同面對的嚴峻問題。在此基礎(chǔ)上，兩岸加強在南海問題上的合作力度，擴大合作范圍和方式，就成為維護領(lǐng)土主權(quán)與權(quán)益、解決爭端的共同必要選擇。

　　與此同時，兩岸本身也存在諸多進行合作的可行性因素。其一，馬英九上臺執(zhí)政后，臺灣當(dāng)局轉(zhuǎn)變了其原有的政治走向，與大陸方面重建了“一個中國”共識，盡管目前雙方在到底誰才是南海主權(quán)的真正代表者問題上尚存分歧，但建立在民族、國家意義上和體現(xiàn)共同文化基因與傳統(tǒng)印記的“一個中國”概念，無疑可以很好地成為兩岸南海合作共同的利益訴求。其二，兩岸的南海政策與立場具有相似性，為雙方的合作奠定了政策基礎(chǔ)。在主權(quán)主張上，兩岸都堅持對爭端地區(qū)島嶼擁有毋庸置疑的所有權(quán)，同時對相關(guān)海域具有管轄權(quán); 在具體政策運作上，自 20 世紀 80 年代鄧小平“主權(quán)在我，擱置爭議，共同開發(fā)”的想法提出后，大陸官方于 1990 年正式提出了“擱置爭議，共同開發(fā)”的主張，反對在有關(guān)官方或非官方的對話中列入主權(quán)議題，而臺灣方面于1992 年5 月也明確表示要“以國際共同開發(fā)方式，充分運用南海資源，至于主權(quán)問題，則可避而不談”。其后的《南海政策綱領(lǐng)》同樣也是在堅持主權(quán)的前提下支持合作、和平方式解決南海爭端。

　　其三，兩岸有共同維護南海權(quán)益的歷史先例。1988年，中越海軍沖突之時，就曾得到過臺灣駐太平島守軍的援助，這一經(jīng)歷為兩岸可能的南海合作提供了良好的歷史經(jīng)驗和借鑒。不僅如此，大陸和臺灣對各自所管轄的南海有關(guān)島嶼從未表示過異議，在其他南海周邊國家侵犯中國在南海的主權(quán)權(quán)益時，雙方也共同地嚴加譴責(zé)和抗議。由上可見，兩岸在南海問題上是存在合作的可行性的。但是，島內(nèi)“臺獨”勢力和國際因素( 特別是美國因素) 在臺灣政策走向中有著重大影響力，兩岸的合作需要兩岸執(zhí)政力量在民族根本利益上拋棄自有成見，通力配合，擱置爭議。筆者認為，未來合作道路并不平坦，但相信在民族大義面前一切皆有解決之路，相信南海爭端能最終化解，國家領(lǐng)土主權(quán)完整必能維護。

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