淺談行政管理學(xué)論文范文
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行政管理學(xué)論文范文一：我國行政執(zhí)法中存在的問題及其對策
【摘要】
食品安全是保護(hù)公眾健康、提高公眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。從食品安全監(jiān)管領(lǐng)域考察，監(jiān)管沖突和監(jiān)管不力等現(xiàn)象的存在是目前我國食品安全諸多問題凸顯的原因之一。其根源在于食品監(jiān)管法律體系、監(jiān)管體制和監(jiān)管保障體系的不完善。比較發(fā)達(dá)國家監(jiān)管模式、總結(jié)其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從統(tǒng)一認(rèn)識、完善法律體系、強(qiáng)化監(jiān)管體制、健全保障體系、依法監(jiān)管等方面著手健全食品安全監(jiān)管體系，是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)我國食品安全的重要途徑。
【關(guān)鍵詞】食品安全監(jiān)管 行政執(zhí)法 問題 對策
【正文】
行政執(zhí)法是現(xiàn)階段我國建設(shè)社會主義法制過程中最主要的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。一個時期以來，特別是中共十五大和新憲法確立依法治國、建設(shè)法治國家的基本方略后，政府各部門在積極運(yùn)用各種手段開展行政執(zhí)法方面取得了很大成績。但與社會預(yù)期相比，行政執(zhí)法的現(xiàn)狀仍然不容樂觀，一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。
在食品安全領(lǐng)域，2003年至2004年，阜陽劣質(zhì)奶粉、龍口有毒粉絲、四川敵百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光;2005年，國內(nèi)又出現(xiàn)了亨氏“蘇丹紅一號”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質(zhì)奶”和“早產(chǎn)奶”等事件，件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農(nóng)藥、陳米著靚裝、面粉兌尿素、海鮮泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚、火鍋添罌粟、礦油噴餅干”描述我國食品安全現(xiàn)狀。如何加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)我國食品安全，是對各級政府相關(guān)部門行政執(zhí)法能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
本文從食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問題為例，通過分析、比較并提出相應(yīng)對策，為解決現(xiàn)階段我國行政執(zhí)法中普遍存在的問題提供了一個典型標(biāo)本。
一、食品安全監(jiān)管概述
(一)食品安全的內(nèi)涵
食品是人類賴以生存的基礎(chǔ)。根據(jù)我國《食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。
食品安全是保護(hù)公眾健康、提高公眾生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。目前，食品安全已成為全球性的重大戰(zhàn)略性問題，并越來越受到世界各國政府和消費(fèi)者的高度重視。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)較高速度發(fā)展以及人民生活水平的提高，對食品安全提出了越來越高的要求。
關(guān)于食品安全，國內(nèi)外不同的文獻(xiàn)有不同的定義。伴隨不同的社會生活水平，食品安全從最早的避免中毒、保護(hù)生命，繼而發(fā)展為營養(yǎng)、衛(wèi)生、有利于健康、有利于保持生態(tài)平衡的可持續(xù)發(fā)展，其內(nèi)涵在不斷地豐富和延伸。
1、狹義的食品安全概念，主要是食品衛(wèi)生。即食品應(yīng)該無毒、無害，保證生命安全、維持身體健康需要。
2、廣義的食品安全概念，則是持續(xù)提高人類的生活水平，不斷改善環(huán)境生態(tài)質(zhì)量，使人類社會可以持續(xù)、長久地存在與發(fā)展。這個意義上的食品安全，包含了衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全、數(shù)量安全、營養(yǎng)安全、生物安全和可持續(xù)安全等六大要素。
3、從我國現(xiàn)階段行政執(zhí)法的具體實(shí)踐來看，食品安全的著眼點(diǎn)主要還是衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全;本文所指的食品安全，除了特別說明，一般都是指這個意義上的食品安全。
(二)我國食品安全的現(xiàn)狀
1、食品安全明顯改善
改革開放以來，我國食品安全有了明顯改善。
衛(wèi)生部的監(jiān)測表明，食品衛(wèi)生平均合格率不斷提高?！妒称沸l(wèi)生法(試行)》前的1982年，我國食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率為61.5%;《食品衛(wèi)生法》實(shí)施后，1994年、2000年和2002年，食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率分別達(dá)到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004兩年，全國食品衛(wèi)生監(jiān)測總體合格率繼續(xù)保持穩(wěn)步提高，在2003年一季度還達(dá)到97.1%。
農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測表明，我國對蔬菜高殘留和高毒農(nóng)藥控制取得了明顯的成效，特別是對畜產(chǎn)品中“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的控制成效十分明顯，出口食品質(zhì)量不斷提高。我國食品質(zhì)量安全控制已經(jīng)取得了明顯的進(jìn)展。
2、食品安全現(xiàn)狀令人憂慮
長期以來，中國的食品供應(yīng)體系主要是圍繞增加食品供給數(shù)量問題而建立起來的。作為一個發(fā)展中國家，目前中國在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工以及銷售等環(huán)節(jié)仍然存在安全隱患，假冒偽劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發(fā)生。食品安全存在的問題表現(xiàn)在以下幾個方面：
(1)從總體上看。據(jù)衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督中心2005年3月出具的分析報(bào)告，當(dāng)前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面：一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的源頭污染對食品安全的威脅。三是食品生產(chǎn)經(jīng)營中嚴(yán)重使用不合格原料生產(chǎn)加工食品的問題。四是食品工業(yè)應(yīng)用新原料、新工藝帶來的食品安全問題。五是環(huán)境污染對食品安全構(gòu)成的嚴(yán)重威脅。
(2)衛(wèi)生安全方面。按照衛(wèi)生部提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，中國最近幾年的食品安全問題呈現(xiàn)出波動趨勢。2003年衛(wèi)生部共收到全國重大食物中毒事件報(bào)告379起，12876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報(bào)告起數(shù)、中毒人數(shù)、死亡人數(shù)分別增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度，衛(wèi)生部又收到全國重大食物中毒事件報(bào)告202起，7124人中毒，196人死亡。
(3)質(zhì)量安全方面。據(jù)國家質(zhì)監(jiān)總局的報(bào)告，從種養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模狹小，經(jīng)營分散，農(nóng)產(chǎn)品分級和包裝技術(shù)水平低，溯源管理困難;在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)上，我國食品加工企業(yè)絕大多數(shù)規(guī)模比較小，全國現(xiàn)有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點(diǎn)中80%以上為10人以下的手工作坊，工藝落后，20%-30%沒有達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，五分之一無標(biāo)生產(chǎn)，三分之二不具備食品檢驗(yàn)?zāi)芰Γ话胧称烦鰪S不檢驗(yàn)，四分之一對進(jìn)廠原料不進(jìn)行任何把關(guān)，60%不具備基本生產(chǎn)條件;在流通過程，由于包裝、儲藏、運(yùn)輸?shù)仍O(shè)施落后和管理不善，造成食品的二次污染，難以保證食品質(zhì)量安全。
(4)營養(yǎng)安全方面。據(jù)中國營養(yǎng)學(xué)會的調(diào)查顯示，近10年來，我國居民營養(yǎng)狀況雖有明顯改善，但營養(yǎng)不良問題仍相當(dāng)突出，表現(xiàn)為營養(yǎng)缺乏和營養(yǎng)失衡并存，營養(yǎng)缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽劣質(zhì)奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現(xiàn)之一。
(三)食品安全監(jiān)管概況
1、行政執(zhí)法與食品安全監(jiān)管
行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，對相對人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為，或者對相對人的權(quán)利義務(wù)行使監(jiān)督檢查的行政行為。在本文中，行政執(zhí)法并非行政行為之全部，僅指監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政實(shí)務(wù)界習(xí)慣上認(rèn)定的行政執(zhí)法。
在食品安全領(lǐng)域，雖然行政執(zhí)法已經(jīng)逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的執(zhí)法，但由于歷史沿革、業(yè)內(nèi)慣例，本文仍然以“食品安全監(jiān)管”代替“食品安全行政執(zhí)法”來使用。即食品安全監(jiān)管是指各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)領(lǐng)域所進(jìn)行的行政許可、行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等行政行為。
2、我國食品安全監(jiān)管概況
(1)在中央，依照法律行使食品安全行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)有多個部門，包括衛(wèi)生部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商管理總局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、公安部、科技部和國家食品藥品監(jiān)督管理局等。按照2004年中編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將現(xiàn)由衛(wèi)生部門承擔(dān)的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的食品衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門;工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管;食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。職責(zé)分工的原則是“一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管”。
(2)在地方，現(xiàn)行食品安全實(shí)行由各省級政府相應(yīng)主管部門對口管理，在本轄區(qū)形勢相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)限。2004年以來，為加強(qiáng)食品監(jiān)管，北京、浙江等部分省市在地方政府食品放心工程領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，成立了由地方衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督管理局等監(jiān)管部門組成的食品安全委員會，由分管副省長擔(dān)任主任，辦公室設(shè)在省食品藥品監(jiān)管局，并將這一做法向各市、縣延伸。在強(qiáng)化整治的基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步加強(qiáng)對食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
(3)從總體上看，我國已基本形成了多部門、多層次分工協(xié)作的食品安全監(jiān)管體制。政府各部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，以行政許可、行政處理、行政處罰和行政強(qiáng)制執(zhí)行等方式對食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行著監(jiān)督管理。具體監(jiān)管部門、環(huán)節(jié)分工及法律依據(jù)見下表：
監(jiān)督管理環(huán)節(jié) 監(jiān)督管理部門 所依據(jù)的法律法規(guī)
種養(yǎng)殖等初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 農(nóng)業(yè)部門(負(fù)責(zé)) 農(nóng)業(yè)法、農(nóng)藥管理?xiàng)l例、獸藥管理?xiàng)l例、飼料添加劑管理?xiàng)l例
質(zhì)檢部門 動物防疫法
食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié) 質(zhì)檢部門(負(fù)責(zé)) 產(chǎn)品質(zhì)量法、工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例、食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法
衛(wèi)生部門 食品衛(wèi)生法
食品流通環(huán)節(jié) 工商部門(負(fù)責(zé)) 公司法、公司登記管理?xiàng)l例 、城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例、 城鄉(xiāng)集市貿(mào)易管理辦法、 廣告管理?xiàng)l例、 無照經(jīng)營查處取締辦法
質(zhì)檢部門 產(chǎn)品質(zhì)量法
衛(wèi)生部門 食品衛(wèi)生法
商務(wù)(經(jīng)貿(mào))部門 生豬屠宰管理?xiàng)l例
糧食行政管理部門 糧食收購條例
餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié) 衛(wèi)生部門(負(fù)責(zé)) 食品衛(wèi)生法
質(zhì)檢部門 產(chǎn)品質(zhì)量法、標(biāo)準(zhǔn)化法
工商部門 消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法
進(jìn)出口 質(zhì)檢部門 進(jìn)出境動植物檢疫法
衛(wèi)生部門 食品衛(wèi)生法
海關(guān) 海關(guān)法
綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故 食品藥品監(jiān)督部門 尚無法律可依。按國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》及中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》獲取職責(zé)。
(4)除此以外，從食品安全監(jiān)管保障制度上看，我國已經(jīng)形成食品安全監(jiān)測體系基本構(gòu)架;已初步建立了包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)體系框架。
二、我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問題及其原因
(一)我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)存的突出問題
據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理局統(tǒng)計(jì)，2004年全國共查處有關(guān)食品違法行為39萬多起，貨值超過14億元。其中，立案查處12萬余起，移送司法機(jī)關(guān)1585起，涉案人數(shù)5640人。一方面，這些數(shù)字表明我國食品安全監(jiān)管的績效;但另一方面，也說明了食品安全形勢的嚴(yán)峻。
食品生產(chǎn)企業(yè)(包括農(nóng)戶)、食品經(jīng)營企業(yè)、消費(fèi)者等食物鏈中的各個環(huán)節(jié)都可能造成食品安全問題。但從行政執(zhí)法角度，從食品安全監(jiān)管領(lǐng)域考察，監(jiān)管沖突和監(jiān)管不力等現(xiàn)象的存在是目前我國食品安全諸多問題凸顯的主要原因。
第一，“七八個大蓋帽管不了一頭豬”——監(jiān)管沖突問題嚴(yán)重
理論上，作為政府的職能部門，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的各個部門不論在縱向間，還是在橫向間都應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)食品安全這一管理目標(biāo)而共同努力、相互配合與支持。而在現(xiàn)實(shí)中卻并非完全如此，監(jiān)管重疊、缺位、推諉等形式的沖突嚴(yán)重影響了食品安全監(jiān)管的整體效能。有關(guān)我國鮮肉監(jiān)管的一份調(diào)研報(bào)告指出，鮮肉流通市場目前是一個主體經(jīng)營，多個主體重復(fù)監(jiān)管：衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)肉品的衛(wèi)生檢查;質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)肉品的質(zhì)量檢查和認(rèn)證;農(nóng)業(yè)畜牧部門負(fù)責(zé)肉品的檢疫工作;工商部門作為市場的主管部門對上市鮮肉進(jìn)行復(fù)檢，對摻雜使假行為予以處罰。但對于存在嚴(yán)重安全隱患的生產(chǎn)領(lǐng)域，對非法屠宰加工行為監(jiān)管常常因各種困難而缺乏監(jiān)管，出現(xiàn)監(jiān)管真空。一旦生產(chǎn)、加工領(lǐng)域的眾多問題凸現(xiàn)在鮮肉流通市場內(nèi)時，各個監(jiān)管部門則經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉的情況?！捌甙藗€大蓋帽管不了一頭豬”是現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的生動描述。
第二，“十幾個執(zhí)法的管不了一個違法的”——監(jiān)管不力現(xiàn)象突出
1、從監(jiān)管環(huán)境看，近幾年由于各地政府為招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，但沒有正確樹立以公眾生命與健康利益為本的科學(xué)發(fā)展觀，將安全監(jiān)管和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)對立起來，對招商引資企業(yè)，重保護(hù)，輕監(jiān)管，甚至人為地設(shè)置食品安全的執(zhí)法障礙，有的甚至不管其產(chǎn)品及質(zhì)量，只要能上稅，就發(fā)給當(dāng)?shù)攸h委、政府的保護(hù)“綠卡”或牌匾。在實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制后，有的地方給各監(jiān)管部門施加壓力，出現(xiàn)問題不得向外界上報(bào)、公布，間接導(dǎo)致部分違法犯罪分子逃脫懲罰。
2、從監(jiān)管條件看，部分部門和地區(qū)食品安全監(jiān)管專業(yè)人員少、檢驗(yàn)設(shè)備落后、執(zhí)法費(fèi)用沒有保證，無法對違法行為實(shí)施必要的監(jiān)控，難以追究違法責(zé)任。據(jù)調(diào)查，截止2003年底，全國食品藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)具有食品類專業(yè)學(xué)歷的人員僅有83名。據(jù)衛(wèi)生部有關(guān)資料，基層的食品衛(wèi)生監(jiān)督條件基本不能適應(yīng)工作的開展，有的地區(qū)不僅缺乏執(zhí)法所需的交通、通訊、取證和檢測設(shè)備，就連銷毀不合格食品的費(fèi)用都難以支付。而在部分地區(qū)的工商部門連簡單的檢測手段也沒有，只能查“三無”、商標(biāo)侵權(quán)和過期食品。
3、從監(jiān)管力度看，對食品違法犯罪行為的懲處，《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等都缺乏應(yīng)有的力度，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，沒有對相關(guān)責(zé)任人追究連帶責(zé)任，法律的威懾力沒有充分發(fā)揮出來。
“十幾個執(zhí)法的管不了一個違法的” 是現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的又一真實(shí)寫照。
(二)監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的原因分析
第一，現(xiàn)行食品安全立法上的原因。
1、立法空白。
盡管我國治理食品安全的基本法律框架及其基本法律制度已經(jīng)初步形成，在保障我國的食品安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾需求不斷提升的背景下，立法上的空白一定程度上導(dǎo)致的監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的局面。
(1)從食品安全監(jiān)管的范圍來看，現(xiàn)有的有關(guān)食品安全方面的法律法規(guī)散見于《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)業(yè)法》和《動物防疫法》和《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等幾十部法律法規(guī)中。這些法律欠完善，相互間協(xié)調(diào)和配套性差，未能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的各個環(huán)節(jié)，留下了許多執(zhí)法空隙和隱患。例如對于分散的農(nóng)戶食品生產(chǎn)的監(jiān)管法規(guī)、對因食品安全問題致人財(cái)產(chǎn)與人身損害的歸責(zé)原則等方面，都尚屬空缺。
(2)從各政府部門監(jiān)管職能的分工來看，有些部門開展監(jiān)管工作并沒有有關(guān)法律的授權(quán)，其監(jiān)管行為尚無法律依據(jù)。例如，2003年3月10日，國務(wù)院宣布組建的國家食品藥品監(jiān)督管理局時希望該局能履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展重大食品安全事故查處等職責(zé)，但目前尚沒有法律予以規(guī)范與保障，以至于難以發(fā)揮預(yù)期效能。
(3)從食品安全監(jiān)管的內(nèi)涵來看，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。食品數(shù)量安全、衛(wèi)生安全和質(zhì)量安全的定義不夠完善，食品營養(yǎng)安全、生物安全、可持續(xù)安全等重要內(nèi)容尚未納入法律的調(diào)整范圍。因此，涉及食品安全的法律保障制度還存在很大的空白。
2、立法滯后。
在新形勢下，現(xiàn)有法律中的部分對食品安全僅做了一些概要性規(guī)定，沒能充分反映新形勢下消費(fèi)者對食品安全的要求，因而在遇到一些實(shí)際情況時可操作性不強(qiáng)，造成難以追究違法責(zé)任的局面。
例如，《食品衛(wèi)生法》及其配套法規(guī)構(gòu)成了我國食品監(jiān)管的法律基礎(chǔ)之一，它的實(shí)施對我國食品衛(wèi)生水平的提高起到了重要的作用，但《食品衛(wèi)生法》部門立法的痕跡十分明顯，單純的“衛(wèi)生”概念已無法涵蓋當(dāng)前食品安全的各類問題，法律滯后已顯而易見。
又如，例如，我國早在1996年就針對食品添加劑的使用和劑量出臺了國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)《食品添加劑使用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，但由于我國對濫用食品添加劑的法律責(zé)任缺乏明確的規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門無法對違法行為作出行政處罰，目前濫用食品添加劑已經(jīng)成為產(chǎn)品不合格的重要因素。
3、立法沖突。
(1)從法律體系的層次角度看，法律結(jié)構(gòu)層次不清造成監(jiān)管沖突。一個科學(xué)、高效的體系應(yīng)當(dāng)由核心規(guī)范和配套規(guī)范構(gòu)成，但食品安全法律的問題恰恰在于未能形成法律的核心。法律沖突尤其表現(xiàn)在《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《食品衛(wèi)生法》之間。食品與產(chǎn)品的概念是種屬關(guān)系，《產(chǎn)品質(zhì)量法》是調(diào)整普通產(chǎn)品的法律規(guī)范，當(dāng)屬一般法;《食品衛(wèi)生法》是調(diào)整食品衛(wèi)生的專門法律，當(dāng)屬特別法，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但我國的現(xiàn)狀卻是《產(chǎn)品質(zhì)量法》在法律適用上不斷延伸，一步一步地介入食品安全的具體監(jiān)管。而應(yīng)當(dāng)成為食品法律體系的核心的唯一一部調(diào)整食品生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)法，在實(shí)施過程中被不斷地弱化，適用空間不斷壓縮，無法對體系內(nèi)的其他法律規(guī)范發(fā)揮指導(dǎo)作用。兩部并行的法律各自形成其配套規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，從行政許可、行政處罰和標(biāo)準(zhǔn)體系，都在不斷角力，一般法與特別法的層次完全打破。由此造成衛(wèi)生部門與質(zhì)檢部門間的沖突不斷。 (2)從各部門法律協(xié)調(diào)性較差造成監(jiān)管不力：
例如《食品衛(wèi)生法》規(guī)定，對生產(chǎn)不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對人體健康造成嚴(yán)重危害的，依法追究刑事責(zé)任。而《刑法》規(guī)定生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，只要足以造成嚴(yán)重食物中毒或其他嚴(yán)重食源性疾患的，即構(gòu)成犯罪。前者要求為結(jié)果犯，而后者要求為危險(xiǎn)犯，兩者的脫節(jié)容易造成監(jiān)管部門無所適從，放縱違法犯罪分子。
又如，對市場上發(fā)現(xiàn)沒有經(jīng)過檢疫的豬肉的處理，《動物防疫法》、《食品衛(wèi)生法》、國務(wù)院《生豬屠宰管理?xiàng)l例》規(guī)定三種力度不同的懲罰措施，經(jīng)常產(chǎn)生同類案例有不同處罰結(jié)果的情況。這就必然給執(zhí)法帶來困難。
第二，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制上的原因
根據(jù)本國現(xiàn)階段情況合理設(shè)定監(jiān)管體制是政府實(shí)施高效的食品安全監(jiān)管的保證。監(jiān)管沖突的產(chǎn)生，在很大程度上歸咎于食品安全監(jiān)管體制未能適應(yīng)當(dāng)前食品安全形勢發(fā)展的需要。具體表現(xiàn)在：
1、部門間職能職責(zé)劃分不清，權(quán)力交叉、模糊，缺乏協(xié)調(diào)配合。如上所述，分段管理下的管理格局，既可以形成“多頭分散、齊抓共管”的局面，也不可避免地造成類似鮮肉市場的“多頭有責(zé)、無人負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。
2、同一部門上下級之間職責(zé)不清。由于大多數(shù)法律、法規(guī)和規(guī)章對執(zhí)法的級別管轄無明確規(guī)定，造成執(zhí)法部門的職權(quán)上下一般粗，上級能管的，下級在本區(qū)域內(nèi)也可以管，下級能管的，上級也可以管。這種職能、職責(zé)不清的狀況，直接導(dǎo)致監(jiān)管工作低效運(yùn)作，甚至有利爭著做、無利沒人管、發(fā)生問題互相推責(zé)任的混亂局面。
3、部門內(nèi)部工作制度不健全。一些地方的監(jiān)管部門沒有制定有效的監(jiān)管制度，監(jiān)管工作未做到經(jīng)?；?、制度化、具體化。對一些食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)的問題往往靠搞突擊檢查“緊急救火”。 這樣，日常的監(jiān)管工作不能正常開展，日常的違法行為也就難以得到有效的追究與遏制。
第三，現(xiàn)有食品安全監(jiān)管保障上的原因。
食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。監(jiān)管的有效開展需要得到食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測體系的有力支撐。
1、從食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系上看，標(biāo)準(zhǔn)欠協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)不完善是監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的重要原因。
(1)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系由各政府部門、各行業(yè)分別制定，形成了一個內(nèi)容多個標(biāo)準(zhǔn)、多種要求、多方管理的局面。依據(jù)未能協(xié)調(diào)一致的各種標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)管，各監(jiān)管部門間必然會發(fā)生監(jiān)管沖突。
(2)現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系未將一些重要指標(biāo)納入體系中來，造成食品安全問題出現(xiàn)后，監(jiān)管部門無法追究責(zé)任人的現(xiàn)象?！疤K丹紅”事件就是在這樣的情況下發(fā)生的。
2、從食品安全檢驗(yàn)檢測體系上看。多個監(jiān)管部門各自執(zhí)法、檢測手段落后也造成了監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力現(xiàn)象。
(1)我國有四個監(jiān)管部門擁有食品安全檢驗(yàn)檢測隊(duì)伍：衛(wèi)生部門在全國擁有一支20萬人的衛(wèi)生技術(shù)支撐隊(duì)伍，目前已在全國部分地區(qū)設(shè)置食品污染物監(jiān)測網(wǎng)絡(luò);農(nóng)業(yè)部建立了13個國家級質(zhì)檢中心和179個省級質(zhì)檢中心;國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局在全國設(shè)置的食品質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)更是超過3000個;目前，工商部門也考慮建立自己的檢測隊(duì)伍。多部門分工食品安全監(jiān)測體系在缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)時，就常常發(fā)生互不認(rèn)帳的監(jiān)管沖突。
(2)各部門檢驗(yàn)檢測部門雖然都擁有一定數(shù)量的檢驗(yàn)檢測設(shè)備，但在實(shí)施監(jiān)測時，常常由于缺乏先進(jìn)的檢驗(yàn)方法和手段，無法快速對食品進(jìn)行有效檢測，造成監(jiān)管人員無法取證、難以追究違法者責(zé)任。
三、國外食品安全監(jiān)管的概況及經(jīng)驗(yàn)
(一)部分國家食品安全監(jiān)管體系概述
隨著瘋牛病、二惡英等一系列食品安全事件的發(fā)生，政府對食品安全的監(jiān)管責(zé)任凸顯。目前，許多國家分別結(jié)合本國食品安全形勢，不斷完善食品安全監(jiān)管體系。
下表為部分國家食品安全監(jiān)管體系的比較：
國別監(jiān)管部門 監(jiān)督管理的環(huán)節(jié) 所依據(jù)的法律法規(guī)
美國食品和藥品管理局(FDA) 負(fù)責(zé)肉類和家禽產(chǎn)品以外食品的安全 《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法(FFDCA)》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》、《正確包裝與標(biāo)示法》、《嬰兒食品配方法》、《營養(yǎng)標(biāo)識與教育法》、《膳食補(bǔ)充劑與教育法》
農(nóng)業(yè)部(USDA) 負(fù)責(zé)肉類、家禽及不帶蛋殼產(chǎn)品有關(guān)的食品安全 《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法(FMIA)》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》， 《蛋類產(chǎn)品檢驗(yàn)法(EPIA)》
環(huán)?？偸?EPA) 負(fù)責(zé)飲用水的監(jiān)管及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定 《國家環(huán)境政策法》、《化學(xué)品安全信點(diǎn)和燃料釋放法》、《清潔水法》
加拿大食品檢察署 主要牽頭復(fù)雜動植物健康和監(jiān)督執(zhí)法 《食品藥品法》、《肉品監(jiān)管法》、《魚產(chǎn)品監(jiān)管法》、《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》、《消費(fèi)品包裝和標(biāo)簽法》、《植物保護(hù)法》、《種子法》、《清潔水法》
衛(wèi)生部 負(fù)責(zé)與人體健康有關(guān)的工作 《加拿大衛(wèi)生法》、 《食品藥品法》
澳大利亞新西蘭食品管理部長委員會 統(tǒng)一負(fù)責(zé)制定涵蓋整個食物鏈的食品安全政策
奧新食品標(biāo)準(zhǔn)局(FASNZ) 制訂食品法典、食品標(biāo)準(zhǔn);向奧新食品標(biāo)準(zhǔn)委員會提出合理的建議 《輿新食品標(biāo)準(zhǔn)局條例1991》、《食品標(biāo)準(zhǔn)管理辦法1994》
衛(wèi)生部 牽頭奧新食品標(biāo)準(zhǔn)局的工作
農(nóng)業(yè)部 負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫
日本食品安全委員會 食品安全風(fēng)險(xiǎn)評價(jià);建議、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各部門監(jiān)管工作 2003年成立厚生勞動省 負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理 《食品衛(wèi)生法》
農(nóng)林水產(chǎn)省 負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理 《農(nóng)林產(chǎn)品品質(zhì)規(guī)格和正確標(biāo)識法》《植物防疫法》、《動物防疫法》、《農(nóng)藥管理法》
英國食品標(biāo)準(zhǔn)局 負(fù)責(zé)從農(nóng)場到餐桌全過程食品安全的監(jiān)控 《食品標(biāo)準(zhǔn)法》
韓國農(nóng)林部 負(fù)責(zé)種植業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程的安全管理，負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品的進(jìn)口檢疫 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理法》、《植物防疫法》、
《畜禽傳染病預(yù)防法》
海洋漁業(yè)部 負(fù)責(zé)水產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全
管理和進(jìn)口水產(chǎn)品的安全性檢查 《水產(chǎn)品質(zhì)量管理法》
衛(wèi)生部 負(fù)責(zé)進(jìn)口和流通領(lǐng)域種植業(yè)產(chǎn)品的安全性檢查，并指導(dǎo)上市水產(chǎn)品的安全性檢查 《食品衛(wèi)生法》、 《畜產(chǎn)物加工處理法》、
《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理法》、 《水產(chǎn)品質(zhì)量管理法》
(二)國外主要發(fā)達(dá)國家在食品安全監(jiān)管方面起步較早，積累了值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
1、對食品安全監(jiān)管責(zé)任的共同認(rèn)識
(1)各國政府認(rèn)為，食品安全首先是食品生產(chǎn)者、加工者和居于食物鏈中的其他人(包括消費(fèi)者)的責(zé)任。政府在食品安全監(jiān)管中的主要職責(zé)就是最大限度地減少食品安全風(fēng)險(xiǎn)。政府擔(dān)負(fù)食品安全管理重任，各下屬部門相互配合，對涉及食品安全的各個方面進(jìn)行嚴(yán)密的全程監(jiān)控，明確管理部門和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任，切實(shí)維護(hù)公眾健康。
(2)政府有服務(wù)功能。當(dāng)前的很多食品安全問題需要通過強(qiáng)大的科研力量、有效的控制措施和食物鏈中種植者、飼養(yǎng)者、加工者、銷售者直至消費(fèi)者間的充分合作來解決。這種充分的合作需要政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。
2、各具特色的監(jiān)管體系和中央、地方政府明確監(jiān)管分工，加強(qiáng)監(jiān)督檢查
(1)各國根據(jù)本國的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地域范圍、人口數(shù)量和文化背景等具體國情，建立了以美國為代表的多部門型監(jiān)管模式、以英國為代表的單一部門負(fù)責(zé)型、以澳大利亞為代表的綜合型監(jiān)管模式等不同類型的食品安全體系。
上述三種模式也在相互借鑒，不斷完善。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，加強(qiáng)食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全管理體制改革的核心。這種協(xié)調(diào)表現(xiàn)為兩種類型：一類是以加拿大、丹麥、愛爾蘭、澳大利亞為代表，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，將原有的食品安全管理部門統(tǒng)一到一個獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，由這一機(jī)構(gòu)對食品的生產(chǎn)、流通、貿(mào)易和消費(fèi)全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題。另一類是以美國和日本為代表，雖然食品安全的管理機(jī)構(gòu)依然分布在不同的部門，但卻通過較為明確的分工、設(shè)立專門的食品安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來避免機(jī)構(gòu)間的扯皮問題。美國根據(jù)食品類別作部門分工，并于1998年專門成立了總統(tǒng)食品安全委員會作部門和地區(qū)間協(xié)調(diào);日本按照環(huán)節(jié)進(jìn)行分工保證對“農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管，并于2003年通過了食品安全基本法，在內(nèi)閣專門成立了食品安全委員，專門對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的管理工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，兩者在應(yīng)對日常監(jiān)管和處理突發(fā)事件時都有不俗表現(xiàn)。
(2)各國中央政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)政策和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，并設(shè)立有專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)進(jìn)行全國性的和區(qū)域性的定期監(jiān)督和抽查;地方政府及其下屬部門直接負(fù)責(zé)食品安全的具體監(jiān)督執(zhí)法工作。
(3)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。英國、美國、加拿大等國有關(guān)法律均授權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)可對食品的生產(chǎn)、加工和銷售場所進(jìn)行檢查，并規(guī)定檢查人員有權(quán)檢查、復(fù)制和扣押有關(guān)記錄，并可取樣分析。對于檢查中發(fā)現(xiàn)的違法食品，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以采取查封、扣押和禁止移動、禁止銷售等強(qiáng)制措施。在嚴(yán)厲的法律責(zé)任下，通過這上述食品安全監(jiān)管手段的運(yùn)用，確保了有關(guān)法令、標(biāo)準(zhǔn)得到嚴(yán)格遵守。
3、相對完善的法律法規(guī)體系和嚴(yán)厲的法律責(zé)任
(1)相對完善的法律法規(guī)體系：各國政府都重視以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，建立互相配合而又各有側(cè)重各項(xiàng)法律法規(guī)，覆蓋了從農(nóng)田到餐桌的整個食物鏈，形成比較嚴(yán)密的食品安全監(jiān)管法律體系。這就為具體監(jiān)管行為提供法律保障和執(zhí)行依據(jù)。
(2)嚴(yán)厲的法律責(zé)任：在英國、美國、加拿大等國，食品安全的違法者不僅要承擔(dān)對于受害者的民事賠償責(zé)任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。這些制裁措施除罰款外，主要還有沒收和銷毀違法產(chǎn)品、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)和吊銷營業(yè)執(zhí)照等，違法情節(jié)嚴(yán)重的，還可能被判處監(jiān)禁。在歐美國家，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面有個“最低賠償制度”。消費(fèi)者哪怕僅僅是為了一包瓜子去投訴，也有可能至少獲得數(shù)十美元的賠償。以美國為例，各個州都建立了“最低賠償制度”。夏威夷的最低賠償金額是1000美元，一些經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的州，最低賠償金額也達(dá)到25美元。
(3)這些制度與措施又在不斷完善中，主要體現(xiàn)在削減不必要的、重復(fù)的、具體性的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn);實(shí)現(xiàn)部門間、中央與地方間法律法規(guī)的平衡等方面。
4、不斷完善標(biāo)準(zhǔn)、檢測等監(jiān)管保障體系。
(1)完善標(biāo)準(zhǔn)體系：當(dāng)前，制定和完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)并予以強(qiáng)制執(zhí)行被認(rèn)為是各國政府在食品安全監(jiān)管中首要的和最廣泛的職能。這些標(biāo)準(zhǔn)既包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，也包括對食品中不同化學(xué)殘留容許量的具體限制;既包括對產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，也包括對加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，具有一定的前瞻性和可操作性。
(2)健全檢驗(yàn)檢測體系。例如，歐盟國家政府著重是圍繞HACCP(危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn))建立檢驗(yàn)檢測系統(tǒng)，監(jiān)管部門可以在可能發(fā)生危害的任何一個環(huán)節(jié)進(jìn)行食品檢驗(yàn)檢測。又如，加拿大食品監(jiān)督署擁有22個實(shí)驗(yàn)和研究機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提供科學(xué)咨詢、發(fā)展新技術(shù)、提供檢測服務(wù)和進(jìn)行研究。
四、規(guī)范和改進(jìn)食品安全監(jiān)管的對策
通過分析監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力等問題出現(xiàn)的原因，借鑒上述其它國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可以從統(tǒng)一認(rèn)識、完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)管體制、健全保障體系、依法監(jiān)管等方面著手健全食品安全監(jiān)管體系，以此加強(qiáng)食品安全監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)我國食品安全。
(一)統(tǒng)一認(rèn)識，樹立服務(wù)公眾、服從全局、依法監(jiān)管食品安全監(jiān)管的理念
1、從政府角度，各級政府和各相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識，認(rèn)準(zhǔn)前提和目標(biāo)，服務(wù)公眾，圍繞切實(shí)維護(hù)公眾生命與健康這一宗旨來開展食品安全工作，摒棄地方保護(hù)主義對食品安全監(jiān)管的干擾，克服現(xiàn)有體制上、法律上仍然存在的不完善所帶來的弊端。
2、從監(jiān)管人員隊(duì)伍角度，食品安全監(jiān)管隊(duì)伍應(yīng)加強(qiáng)自身的素質(zhì)建設(shè)。監(jiān)管人員要學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，研究當(dāng)時當(dāng)?shù)厥称钒踩默F(xiàn)實(shí)狀況，樹立“違法必究、依法監(jiān)管”的觀念，通過自身實(shí)踐和同行交流提高業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法能力。有了正確觀念的指導(dǎo)，有了應(yīng)對實(shí)際問題的經(jīng)驗(yàn)，再隱蔽、再難查處的違法行為都將得到更有效的監(jiān)管。
(二)從法律層面上，要進(jìn)一步完善立法程序和立法質(zhì)量、完善已有法律法規(guī)體系。
1、制定統(tǒng)一的基本法。
立法部門應(yīng)該參考日本等國的經(jīng)驗(yàn)，及早制定統(tǒng)一的《食品安全基本法》?；痉ㄒ鞔_食品安全的定義，能涵蓋從農(nóng)田到餐桌的各個環(huán)節(jié)，要對食品安全監(jiān)管作出原則性的規(guī)定，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，明確協(xié)調(diào)辦法和協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣，我們就能確保立法空白、立法沖突等現(xiàn)象的產(chǎn)生，并在根本上防范監(jiān)管沖突與監(jiān)管不力的現(xiàn)象產(chǎn)生。
2、制定相應(yīng)的部門法。
在行政部門積累一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立法部門應(yīng)以憲法和食品安全基本法為依據(jù)，制定專門的法律保障國家食品藥品監(jiān)督管理局、食品安全委員會等部門履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織開展重大食品安全事故查處等職責(zé)。
3、整合修改現(xiàn)有法律，提高立法質(zhì)量。立法部門應(yīng)以基本法為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際操作中出現(xiàn)的問題對現(xiàn)有與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善。對于不利于實(shí)際操作的概要性規(guī)定作出進(jìn)一步的闡釋，增強(qiáng)其可操作性;解決法律規(guī)范的沖突，保持規(guī)則的統(tǒng)一性和完整性，盡可能減少和避免因立法沖突造成的執(zhí)法上的相互沖突。
4、加大懲處力度。
提高懲處力度至少是三個方面：第一、加大違法經(jīng)營者的刑事責(zé)任，第二、加大違法經(jīng)營者的行政責(zé)任，第三、加大違法經(jīng)營者的民事責(zé)任。通過加大懲處力度，監(jiān)管威懾力將大大增強(qiáng)，有效減少監(jiān)管不力現(xiàn)象。
(三)改革食品安全監(jiān)管體制
在體制層面，鑒于美日兩國新設(shè)的食品安全協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在應(yīng)對日常監(jiān)管和處理突發(fā)事件時的不俗表現(xiàn)，我們有必要盡快成立食品安全委員會，或盡早組建由相關(guān)政府職能部門組成的食品安全委員會。這一機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)政府各主管部門對中國食品安全的監(jiān)管，并為政府制定食品安全政策提供建議，為企事業(yè)單位培訓(xùn)食品安全管理人才和提出食品安全保障機(jī)制，進(jìn)行食品安全政策法規(guī)知識的宣傳和普及，調(diào)查評估食品安全狀況并提出改進(jìn)措施。
1、現(xiàn)階段，從我國國情出發(fā)，在部分省市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在國家層面上成立相對獨(dú)立的、由相關(guān)政府職能部門組成的食品安全委員會，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)與食品安全有關(guān)的全部工作。委員會由一位負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長，各相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加，以強(qiáng)化食品安全工作的領(lǐng)導(dǎo);下設(shè)辦公室，可放在國家食品藥品監(jiān)督管理局，負(fù)責(zé)具體實(shí)施。同時，在部分省市地方現(xiàn)有的食品安全委員會聯(lián)絡(luò)員制度、例會制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化建立由國家食品藥品監(jiān)督管理局牽頭、相關(guān)部門參加的監(jiān)管機(jī)制，包括各部門定期召開會議統(tǒng)籌監(jiān)管力量的聯(lián)席會議制度和在行動中加強(qiáng)信息溝通，實(shí)施緊密、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，遏制監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的問題繼續(xù)出現(xiàn)。
2、在食品安全委員會的協(xié)調(diào)下，對食品安全監(jiān)管部門進(jìn)行明確分工。首先，對監(jiān)管方面存在交叉和重復(fù)之處進(jìn)行明確的重新分工，一個環(huán)節(jié)或一個類別只能由一個部門負(fù)責(zé)，其他部門必須退出;其次，要對無人管理的盲區(qū)進(jìn)行明確的分工，確定哪個部門負(fù)責(zé)哪些尚無人監(jiān)管的盲區(qū)，以此防止新的監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力現(xiàn)象的出現(xiàn)。
3、充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。
中國地域遼闊，地區(qū)間差異明顯。應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)實(shí)行食品安全機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管制度，建立中央政府和地方政府既相互獨(dú)立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)，在縣市、省區(qū)和全國全面監(jiān)督食品的生產(chǎn)與流通。由于中國尚缺乏完整的由上到下獨(dú)立的垂直監(jiān)管系統(tǒng)，只有質(zhì)檢總局的商檢系統(tǒng)屬于垂直管理，其余的均為分級管理，各級監(jiān)管機(jī)構(gòu)的組織和任命由本級政府決定，因此必須充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用，由各級政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，實(shí)行主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，以此防止地方上新的監(jiān)管沖突現(xiàn)象的產(chǎn)生。
4、從提升食品安全、節(jié)約監(jiān)管成本的角度，中遠(yuǎn)期我國應(yīng)整合執(zhí)法力量，將衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局、環(huán)?？偩帧⒐ど炭偩?、海關(guān)總署等執(zhí)法部門承擔(dān)的食品衛(wèi)生安全監(jiān)督管理任務(wù)合并，在國家食品安全委員會的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的食品監(jiān)管部門，全權(quán)負(fù)責(zé)、統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)食品衛(wèi)生安全監(jiān)管工作，從根本上杜絕多頭管理的弊端、大大降低因重復(fù)執(zhí)法形成的監(jiān)管成本。
(四)統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測體系和信息網(wǎng)絡(luò)。
1、按照上述思路，國家食品安全委員會應(yīng)首先著手整合中央和地方、食品行業(yè)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，制定符合公眾對食品安全需求的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，確保各監(jiān)管部門在所依據(jù)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)上保持良好的協(xié)調(diào)。國家標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)先性和及時修訂是確保全國各地食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互配合的重要前提。凡是存在國家標(biāo)準(zhǔn)的，地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須按照國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)監(jiān)測。食品在地區(qū)間的流通，以國家標(biāo)準(zhǔn)或國際標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，各地不能變相設(shè)置阻礙或降低標(biāo)準(zhǔn)。沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，各地可以按照地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管。
2、加強(qiáng)對食品檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理。合理布局、布點(diǎn)，充分利用利用全國有關(guān)的實(shí)驗(yàn)室、檢測中心、大專院校、科研單位的設(shè)備、情報(bào)、技術(shù)、人力資源，積極開展食品檢驗(yàn)檢測標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室認(rèn)證工作，整合、完善監(jiān)控監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，在投入較少的情況下達(dá)成提高現(xiàn)有檢驗(yàn)檢測水平和檢測效率的目的，確保檢驗(yàn)檢測結(jié)果的公正性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性。
3、組建全國范圍內(nèi)的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)?？梢栽谛l(wèi)生監(jiān)督員制度、《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》、部分省市最近試行的聯(lián)絡(luò)員制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對食品安全生產(chǎn)與消費(fèi)的各個環(huán)節(jié)的信息收集和處理，保證對食品的生產(chǎn)，加工、包裝、運(yùn)輸、儲存、銷售和進(jìn)出口等各個環(huán)節(jié)，即對食品從農(nóng)田到餐桌實(shí)行全程監(jiān)控和管理，以便能對食品突發(fā)事故及時反應(yīng)并準(zhǔn)確追查到事故來源和相關(guān)責(zé)任人。
(五)依法監(jiān)管
在法律體系、監(jiān)管體系和監(jiān)管保障體系調(diào)整的同時，在操作層面上，各食品監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管人員應(yīng)通過以下工作防范監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力的現(xiàn)象：
1、 加強(qiáng)對監(jiān)管工作的綜合管理，推行監(jiān)管責(zé)任制，規(guī)范各項(xiàng)監(jiān)管行為。
(1)責(zé)任是法律的生命，也是政府管理的核心。各級政府應(yīng)依照相關(guān)法律規(guī)定和監(jiān)督管理權(quán)限，把法律責(zé)任逐級分解到負(fù)責(zé)組織實(shí)施的所屬各級食品安全監(jiān)管部門、監(jiān)管人員，并進(jìn)行監(jiān)督、考評，以此加強(qiáng)執(zhí)法工作，提高行政執(zhí)法水平，保證法律、法規(guī)、規(guī)章正確實(shí)施，促進(jìn)食品安全監(jiān)管工作的責(zé)任心。
(2)各級監(jiān)管部門應(yīng)從公眾健康與國家安全的利益角度出發(fā)，建立健全執(zhí)法責(zé)任制，避免越權(quán)執(zhí)法、相互推諉，防止監(jiān)督工作出現(xiàn)“盲區(qū)”，切實(shí)做到任務(wù)明確，責(zé)任到人，各司其職，保障食品監(jiān)督執(zhí)法工作正常、有序地開展，在法定的權(quán)限內(nèi)合理運(yùn)用法律手段打擊各種食品制假、銷假等違法行為，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。
2、加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)監(jiān)管人員依法辦事、依法監(jiān)管的能力。在食品安全執(zhí)法過程中，應(yīng)盡量排除外來壓力和不必要的干涉，不以小失大，嚴(yán)格按照法律程序和要求，保證執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性和嚴(yán)肅性。
3、食品安全監(jiān)管既有很強(qiáng)的法規(guī)政策性，又有很強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性。在現(xiàn)有監(jiān)管隊(duì)伍技術(shù)水平有限的情況下，必須要積極培養(yǎng)、引進(jìn)人才，提高業(yè)務(wù)技術(shù)水平，以適應(yīng)食品安全監(jiān)管的需要。
結(jié)語
國以民為本，民以食為天，食以安為先。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對食品安全的要求越來越高，關(guān)注重點(diǎn)已從數(shù)量安全過渡到衛(wèi)生安全、質(zhì)量安全和營養(yǎng)安全上來。加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，保障公眾的生命和健康，已經(jīng)成為各級政府的基本職責(zé)之一。
近幾年來發(fā)生了多起重大的食品污染中毒事故，對中國民眾的身體健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的危害。食品安全問題中國民眾所關(guān)注的焦點(diǎn)問題。中國政府應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國的實(shí)際情況，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，減少食品污染事故的發(fā)生，杜絕重大惡性的食物中毒事故的發(fā)生。
本文就我國的食品安全監(jiān)管體系與發(fā)達(dá)國家的作了比較，針對我國食品安全監(jiān)管尚存的突出問題，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，從政府行政及行政執(zhí)法所追求的統(tǒng)一、效能、正義和服務(wù)等目標(biāo)出發(fā)，從統(tǒng)一認(rèn)識、完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)管體制、健全保障體系、依法監(jiān)管等方面著手健全食品安全監(jiān)管體系，以此避免監(jiān)管沖突和監(jiān)管不力現(xiàn)象的出現(xiàn)，有力地保障我國食品安全。
本文結(jié)稿之時，我國食品安全監(jiān)管工作又向前邁進(jìn)了一步：食品安全行動計(jì)劃付諸實(shí)施，部分省市的食品安全委員會、食品質(zhì)量安全專家咨詢委員會開始試運(yùn)行。隨著監(jiān)管體系的進(jìn)一步完善，我國食品安全的形勢必定會朝著好的方向轉(zhuǎn)化。
在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，食品安全監(jiān)管中存在的監(jiān)管沖突、監(jiān)管不力等現(xiàn)象在文化出版、城市管理等行政執(zhí)法中也普遍存在。本文所提出的健全法制、改革體制、提供保障等對策，為解決其它領(lǐng)域行政執(zhí)法上現(xiàn)存的問題與矛盾提供一個借鑒，具有典型意義。但由于經(jīng)驗(yàn)不足、時間倉促和理論水平有限，在這里只能進(jìn)行初步的探討。
致謝
大專畢業(yè)10余年后，我為能夠成為中國人民大學(xué)(網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院)的一名學(xué)子而慶幸、而忐忑。經(jīng)歷了近兩年的辛苦，我由衷地感謝中國人民大學(xué)對我的培養(yǎng)和幫助。通過網(wǎng)絡(luò)課堂上的理淪學(xué)習(xí)，結(jié)合自己在工作中的實(shí)踐，我提高了日常工作中解決和處理問題的能力。這一切均得益中國人民大學(xué)(網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院)老師諄諄教導(dǎo)。
在畢業(yè)論文寫作結(jié)束之時，謹(jǐn)借此機(jī)會感謝所有曾經(jīng)幫助過我的老師、同學(xué)：
首先要感謝我的指導(dǎo)老師——李傳軍博士。本論文從論題的確定、論文框架的設(shè)計(jì)到文稿修改與定稿，均得到了李傳軍老師的悉心指導(dǎo)和幫助。
同時要特別感謝《管理直接下屬》、《哈佛管理導(dǎo)師》、《組織行為學(xué)》、《公共政策導(dǎo)論》、《行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)》的各位輔導(dǎo)老師。雖然素未謀面、不知姓名性別年齡喜好，但你們熱情洋溢的教誨和認(rèn)真及時的解答讓我感受到了網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)的魅力。
還要感謝其他任課老師，你們淵博的知識和治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，踏實(shí)的工作作風(fēng)和認(rèn)真負(fù)責(zé)的教學(xué)，為寫好該論文打下了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。
同樣，我還要感謝現(xiàn)所在工作單位曾經(jīng)傾聽我的論文寫作思路、指導(dǎo)我如何完成寫作的老師和朋友們!感謝輔導(dǎo)站的老師!感謝人大網(wǎng)院俱樂部各位熱心版主!感謝提供過支持與幫助的其他同學(xué)!
網(wǎng)絡(luò)無極限，情意永相連。授業(yè)之恩、師生情誼將化作我美好記憶，永留我的腦海。
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行政管理學(xué)論文范文二：和諧民族交往的思想淵源及其現(xiàn)實(shí)意義
〔摘 要〕 和諧民族交往要求各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展; 和諧民族交往的思想淵源是中國傳統(tǒng)文化中所蘊(yùn)藏的 “和”、 “禮”、 “善”等思想。這些思想對于民族交往過程中保持政通人和、實(shí)現(xiàn)利益共享、認(rèn)同傳統(tǒng)文化、在社會生活中寬容互納進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和諧民族交往具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1“和諧” 由 “和” 衍生而來。作為古代哲學(xué)的核心范疇之一，“和” 的思想貫穿于中國思想發(fā)展史的各個時期和各家各派之中，積淀為中國文化的基本精神，生生不息，歷久彌新，不僅閃爍著東方式的哲學(xué)智慧，顯示出獨(dú)特的理論價(jià)值，而且在維系社會穩(wěn)定、促進(jìn)各民族和諧交往、推動社會發(fā)展的歷史進(jìn)程中，發(fā)揮著不可或缺的重要作用。
一、和諧民族交往的內(nèi)涵。
2006 年 10 月 11 日， 中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過的 《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確指出了社會主義和諧民族關(guān)系的內(nèi)涵： “認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的民族政策，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，廣泛開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步活動，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，使各族人民和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展?！盵1]這就將我國社會主義民族關(guān)系在指導(dǎo)思想上推向了一個新的歷史發(fā)展階段。
和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展是社會主義民族關(guān)系在平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的基礎(chǔ)上的最新理論概括，突出中華傳統(tǒng)文化中 “和” 的精神，也是當(dāng)前民族關(guān)系的核心價(jià)值取向。民族關(guān)系是 “民族發(fā)展過程中相關(guān)民族之間的相互交往、聯(lián)系和作用、影響的關(guān)系，是雙向的、動態(tài)的[2]( p. 166)從民族交往這一具體的實(shí)踐活動中關(guān)照民族關(guān)系首先必須搞清楚民族交往是什么。按照 金 炳 鎬 先 生 的 觀 點(diǎn)，民 族 交 往 是 指”民族生存和發(fā)展過程中必然發(fā)生和經(jīng)歷的一種社會現(xiàn)象和社會過程，是民族與民族之間的接觸、交流和往來以及民族關(guān)系的協(xié)調(diào)，即指民族聯(lián)系中的互動和民族關(guān)系的整合過程，也就是民族生存和民族發(fā)展的一種方式“。[3]而和諧民族交往意指 ”交往雙方 ( 或多方) 民族處于同等地位的和睦、協(xié)調(diào)的交往，這是交往雙方 ( 或多方) 民族生存發(fā) 展的共 同 需 要 和 共 同 的 愿望“。[2]( p. 112)可見， ”和諧“ 是 ”民族交往“ 的目標(biāo)追求。在當(dāng)前時代背景下，和諧民族交往就是強(qiáng)調(diào)將各民族之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的交往活動引導(dǎo)、統(tǒng)一到和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展、共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的和諧 發(fā) 展 觀 中，創(chuàng) 建 和 諧 的 社 會 主 義 民 族關(guān)系。
二、和諧民族交往的思想淵源。
( 一) 和而不同，和實(shí)生物。
中國文化很早就有 ”和而不同“ 的思想，這種思想在今天看來，仍然是人類社會可持續(xù)發(fā)展的可資利用的寶貴精神遺產(chǎn)，仍然是全球化時代民族之間和諧交往共同發(fā)展賴以借鑒的珍貴的精神財(cái)富。 《國語·鄭語》載史伯云： ”夫和實(shí)生物，同則不繼。以他平他謂之和，故能豐長而物歸之，若以同裨同，盡乃棄矣。“[4]”和“ 是以不同的事物匯聚、結(jié)合在一起，得其平衡、協(xié)調(diào)，相濟(jì)而相成，這樣才能生機(jī)盎然產(chǎn)生新的事物?！蓖皠t是單一同質(zhì)事物的疊加，如此不會有新的發(fā)展，”同則不繼“、”盡乃棄矣“。《左傳·昭公二十年》 中記載晏嬰論述 ”和與同異“，他對 ”同“的批評是： ”若以水濟(jì)水，誰能食之? 若琴瑟之專一，誰能聽之?“ 孔子也曾說：
”君子和而不同，小人同而不和。“[5]”和而不同“是君子 ”尚義“，既能與人和睦相處，合作共事，又恪守自己的道德信念，不茍同于他人;”同而不和“則是小人被利益所左右，對自己有利就茍同于他人，當(dāng)利益發(fā)生沖突時則與人爭執(zhí)。《易傳》中有云： ”地勢坤，君子以厚德載物?！癧6]”厚德載物“ 就是君子效法地之坤德，具有博大寬容的精神。 《中庸》 則曰： ”萬物并育而不相害，道并行而不相悖。小德川流，大德敦化，此天地之所以為大也。“[7]”小德“ 是講差異性，”大德“是講統(tǒng)一性，天地間 ”萬物并育“、”道并行“，雖然有差異，但其 ”不相害“、”不相?！?，在差異中有其統(tǒng)一與和諧。概括起來說， ”和而不同“ 就是尊重差異，崇尚和諧，反對搞單一的同質(zhì)化，也反對不同事物之間的沖突、對抗。這一宗旨表現(xiàn)在民族關(guān)系上，就是《尚書·堯典》 中講到的 ”協(xié)和萬邦“，意思是說熱愛和平，反對侵略，主張各國互相尊重，和睦 相 處。 ”天 下 同 歸 而 殊 途， 一 致 而 百慮。“[7]( p. 196)兼容并蓄，相反相成。將這樣一種思想用之于當(dāng)今不同民族之間的交往，就是要承認(rèn)和尊重多元，既認(rèn)同于自己本民族的文化，又要以博大寬容的精神對待其他民族的文化，以”文明的對話“ 代替 ”文明的沖突“，在對話中產(chǎn)生共識與和諧，逐漸走向人類文化的 ”多元一體“。只有 ”和而不同“才能促進(jìn)人類文化的繁榮發(fā)展，這就是 ”和實(shí)生物“， ”殊途同歸“;如果搞某一種文化的霸權(quán)主義，或是不同文化之間的沖突、對抗，那就是 ”同而不和“、 ”同則不繼“了。
( 二) 克己復(fù)禮 仁者愛人。
在中國傳統(tǒng)思想里， ”禮“的精神實(shí)質(zhì)就是”敬“。人與人之間彼此尊重，就是 ”禮之用“?！狈嵌Y勿動“、 ”立于禮“ 目的都在于 ”執(zhí)事敬“?？鬃诱f ”克己復(fù)禮為仁“。[8]”克己“，首先意識到自我的存在，意識到一個自我擁有意識和行為的自由。因此要自覺預(yù)防自我流于任性，做到 ”克己“?！睆?fù)禮“，首先是 ”禮“，互相尊重，彼此平等，維系和諧的人際關(guān)系， ”復(fù)禮“更在于對他人的尊重。所以， ”克己復(fù)禮“ 就是通過個人的自覺行動來實(shí)現(xiàn)自我的自覺與自律，踐行尊重人的原則，進(jìn)而達(dá)到 ”仁“ 的境界。這種仁的本質(zhì)就是對人的關(guān)愛，仁愛學(xué)說彰顯人的稟賦和尊嚴(yán)， ”以人類共同性的本質(zhì)為哲學(xué)基礎(chǔ)，為所有人的自我完善開辟了道路“。[9]孔子講 ”己欲立而立人，己欲達(dá)而達(dá)人; 己所不欲，勿施于人“; 孟子所謂 ”老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼“; 墨子所謂 ”強(qiáng)不執(zhí)弱，眾不劫寡，富不侮貧，貴不傲賤，詐不欺愚“，體現(xiàn)的都是仁愛精神。董仲舒認(rèn)為 ”仁在愛人，不在愛我。人不被其愛，雖厚自愛，不予為仁。自己遂其生，使他人亦遂其生，使萬物各遂其生，才算得上是仁?！按髡鹚^ ”一人遂其生，推之而于天下共遂其生，仁也“ 等無不秉承追求仁義道德達(dá)到和諧共生的精神。[10]孔子說： ”四海之內(nèi)，皆兄弟也?！癧8]( p. 208)血緣之愛加以延伸和擴(kuò)大，變成全社會人際關(guān)系普遍遵循的原則?！比收邜廴恕凹仁亲晕矣X醒，又是自我完善，既是自我發(fā)現(xiàn)，也是自我實(shí)現(xiàn)。張揚(yáng)的是一種博大的理念和崇高的境界，試想，交往主體間彼此都能以自我的仁愛情懷與生命意識去關(guān)照對方，我們生活的世界豈不就是和諧祥和的美好人間。
( 三) 上善若水，有容乃大。
對 ”善“ 的向往與共生理念是中國古代思想家的不懈追求，老子講 ”上善若水“，[11]水有滋養(yǎng)萬物的德行，它使萬物得到它的滋養(yǎng)，而不與萬物爭利，故天下最大的善性莫如水。 ”有容乃大“，源自 《尚書·君陳》： ”爾無忿疾于頑，無求備于一夫。必有忍，其乃有濟(jì)。有容，德乃大?！癧12]意思是說，對于冥頑不化的人，不要憤怒忌恨，對于一個人不要求全責(zé)備。必須有忍耐，才能夠成功。必須寬容，德才算大。 《》里講： ”只因來自安拉的憐恤，你要對他們和氣; 如果你粗暴傲氣，他們必定從你周圍遠(yuǎn)去; 你應(yīng)該體諒他們，為饒恕他們而求祈; 處理事情要跟他們商議，你要是已作決斷，就該對安拉仰賴托依，安拉對仰賴者確實(shí)歡喜。“[13]清代回族學(xué)者馬智在其著作 《清真指南》 中指出：”能慈骨肉者謂之獨(dú)善，能慈同教者謂之兼善，能慈外教者謂之公善，能慈禽獸、昆蟲、草木者謂之普善?！癧14]這種 ”善“ 的思想及其包容共生的理念告訴我們： 民族之間的交往攸關(guān)民族發(fā)展，每一個民族都應(yīng)該汲取不同民族文化優(yōu)秀的智慧，對于各民族文化在取長補(bǔ)短、求同存異中發(fā)展是有積極意義的，只有通過交流和交融，民族文化才有機(jī)會在世界上樹立起應(yīng)有的威信和地位，各個民族的文明及智慧也才有可能從被遮蔽的狀態(tài)中朗然呈現(xiàn)，造福人類。 ”人類文明史表明，各民族文明的發(fā)展是與交往范圍擴(kuò)大同步的。任何一個國家、民族只要善于開放交往，吸收其他國家和民族的文化，就能夠走在歷史的前列?！癧2]( p. 106)各民族和諧共生的要求必將使民族關(guān)系的內(nèi)容更加完善。”和諧共生“ 以承認(rèn)差異和多樣性為前提，力求實(shí)現(xiàn)不同個體、局部與整體之間的利益調(diào)適，強(qiáng)調(diào)對各民族文化和利益多元化的承認(rèn)和尊重，以及在共同利益和目標(biāo)基礎(chǔ)上各民族平等、團(tuán)結(jié)與繁榮、發(fā)展的一致性。
三、和諧民族交往的現(xiàn)實(shí)意義。
和諧民族交往就是要實(shí)現(xiàn)社會各民族成員、群體之間，各民族與自然環(huán)境之間的關(guān)系和睦順暢，建設(shè)一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的各民族團(tuán)結(jié)的社會。優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化是民族間信任和諧的思想淵源，在民族交往中保持和弘揚(yáng)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。
( 一) 政通人和是實(shí)踐和諧民族交往的基礎(chǔ)。
政通人和是和諧社會的體現(xiàn)。和諧社會的一個顯著特征是政治穩(wěn)定，體現(xiàn)在民族交往中就是民意通暢、民氣順達(dá)、民心安定、民風(fēng)樸實(shí)、民間祥和。要實(shí)現(xiàn)這一目的，首先應(yīng)加強(qiáng)少數(shù)民族社會的民主政治建設(shè)，應(yīng)充分重視、真正確認(rèn)少數(shù)民族在民主制度建設(shè)和政治參與中的平等主體地位，在國家的總體指導(dǎo)下，尊重各民族在民族交往中的自我選擇與創(chuàng)造精神，尊重不同民族文化存在與發(fā)展的權(quán)利，建立有利于民族文化與現(xiàn)代文化相互對接與調(diào)適的制度機(jī)制與政策環(huán)境，使少數(shù)民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化實(shí)現(xiàn)有機(jī)整合和主動適應(yīng); 同時要動員廣大少數(shù)民族群眾參與政治，盡可能暢通政治參與和利益表達(dá)渠道，使少數(shù)民族能夠依據(jù)制度實(shí)現(xiàn)政治參與，減少或杜絕非制度政治參與，以正常途徑和渠道解決少數(shù)民族因社會轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的利益調(diào)整和利益保護(hù)問題。對于在同一民族和不同民族的人與人之間、人與自然之間產(chǎn)生的利益沖突，都需要充分運(yùn)用利益分配機(jī)制、利益平衡機(jī)制和自然生態(tài)調(diào)控機(jī)制去協(xié)調(diào)它們之間的利益沖突，促進(jìn)利益合作，以實(shí)現(xiàn)各種民族利益要求都得到合理滿足。其次實(shí)現(xiàn)政通人和要充分依靠法治國家的建設(shè)，依法治國也是政通人和的重要保障。民族和諧是法治建設(shè)的目的，法治是建設(shè)民族和諧的手段，兩者是相輔相成的辯證統(tǒng)一關(guān)系。從當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)踐來看，我國已進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，既是戰(zhàn)略機(jī)遇期又是矛盾多發(fā)期，體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾、現(xiàn)實(shí)性問題集中呈現(xiàn)，對社會主義和諧社會的構(gòu)建提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這時，法治所承擔(dān)的促進(jìn)民族合作、協(xié)調(diào)民族利益沖突的任務(wù)更加迫切。 ”堅(jiān)持以法律面前一律平等的法治原則處理族群 ( 民族) 問題，……所有公民不論族裔 ( 民族) 成分一律平等，所有公民享有平等的政治權(quán)利，所有公民均享有在全國范圍內(nèi)自由流動、遷徙、生活、工作的權(quán)利，……加強(qiáng)對一切處于經(jīng)濟(jì)社會滯后的地區(qū)和公民的發(fā)展援助，促進(jìn)全國人民更好地共享改革發(fā)展成果“。[15]”保障少數(shù)民族權(quán)利的問題只有在不離開平等原則的徹底的民主國家中，通過頒布全國性的法律才能解決?！癧16]法治就是依法辦事，民族法治就是要求全國各族人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，保證民族事務(wù)各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)制度化、法律化，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，從而進(jìn)一步促進(jìn)民族和諧交往。我國各民族之間的交往關(guān)系從某種程度上講表現(xiàn)為一個矛盾的統(tǒng)一體： 這種關(guān)系突出表現(xiàn)在民族交往心理的差別，這種差別有認(rèn)識方面的，也有實(shí)踐方面的。不管哪個層面都有可能引發(fā)民族矛盾。這就說明必須加強(qiáng)民族法制建設(shè)的重要性，通過法律制度的實(shí)施，合理疏導(dǎo)各種民族之間的沖突和摩擦，切實(shí)保障各民族的平等權(quán)利，實(shí)現(xiàn)各民族真正意義上的平等，進(jìn)一步推動和促進(jìn)和諧的民族交往。
( 二) 利益共享是實(shí)踐和諧民族交往的動力。
在當(dāng)前的時代背景下，以和諧作為發(fā)展社會主義民族關(guān)系的規(guī)范和原則，就是為了使各族人民在相互交往、接觸、溝通的過程中，增強(qiáng)對彼此政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面發(fā)展的承認(rèn)和尊重，協(xié)調(diào)個人利益與集體利益、民族利益與國家利益之間的密切聯(lián)系。在社會主義階段，各民族間的根本利益是一致的。但在非根本利益上，各民族之間仍然存在著矛盾和沖突。特別是在資源開發(fā)中踐行利益共享機(jī)制，利益共享說到底是一個利益分配的問題。建立這樣一個機(jī)制，能夠克服原有資源開發(fā)與利益分配機(jī)制中忽視資源所在地政府和資源所在地居民利益的弊病，形成各方利益主體在資源合作開發(fā)中共生共贏的分配模式。既有利于縮小貧富差距，又有助于增強(qiáng)社會的穩(wěn)定程度。物質(zhì)利益即經(jīng)濟(jì)利益是人們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的直接原因， ”在古代，每個民族都由于物質(zhì)關(guān)系和物質(zhì)利益而團(tuán)結(jié)在一起“。[17]”要使各民族真正團(tuán)結(jié)起來，他們就必須有共同的利益?！癧18]這個共同的利益就是民族平等的社會基礎(chǔ)即經(jīng)濟(jì)關(guān)系中結(jié)成的紐帶。只有實(shí)現(xiàn)了利益共享，才能不斷發(fā)展共同利益。民族利益包括民族總體利益和民族個體利益。從民族個體成員來說，民族總體利益是比較抽象的，難以體會和辨明的，而民族個體利益則是直接感受和容易辨明的。正是由于民族個體成員都是經(jīng)濟(jì)活動的利益相關(guān)者，他們更加清楚地意識和感受到民族經(jīng)濟(jì)交往的現(xiàn)實(shí)意義。實(shí)踐證明，只有建立起以平等為基礎(chǔ)的利益共享機(jī)制，事關(guān)民族個體成員切身利益的經(jīng)濟(jì)活動得以保持和延續(xù)，并在實(shí)踐中逐步優(yōu)化為穩(wěn)定的方式或內(nèi)容，才能推動和諧的民族交往日益鞏固和發(fā)展。
( 三) 文化認(rèn)同是實(shí)踐和諧民族交往的導(dǎo)向。
當(dāng)前各民族人員流動、雜居現(xiàn)象增多，多種民族文化并存成為常態(tài)。各民族多元文化的和諧交往、共存、共榮是構(gòu)建和諧民族交往的保障，各民族多元異質(zhì)文化的和諧共存、共榮，也是構(gòu)建和諧民族交往的基本要求和重要內(nèi)容。民族文化自身的包容性也有力地支持了各民族文化的共存與發(fā)展。同時，各民族表層文化共存相安無事，但更深層次的價(jià)值觀念、思維模式和心理卻常常隱藏著沖突。文化發(fā)生變遷時可能造成心理失衡與感覺錯位，引發(fā)社會問題。因此，充分認(rèn)識民 族意識 作為 ”民族歷 史 發(fā) 展 中 的 文 化 積淀“[3]( p. 110)所表現(xiàn)出來的相對獨(dú)立性和巨大反作用，這是文化認(rèn)同的一個方面。另一方面，要特別注意中華傳統(tǒng)文化的公共性影響，充分發(fā)揮和依靠這種公共性的影響來促進(jìn)和推動民族間的信任與和諧。在 2010 年 5 月召開的中央新疆工作座談會公報(bào)中，明確提出要 ”增強(qiáng)各族人民對偉大祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對中國特色社會主義道路的認(rèn)同“，[19]這一政策主張為促進(jìn)中華民族交融一體和保障國家安全提供了強(qiáng)大的理論武器。 ”在當(dāng)代，中華民族的認(rèn)同可以分為三個層面，一是共同的民族歷史淵源，二是共同主體民族的文化，三是共同的國家———中國，這三個層面認(rèn)同缺一不可，共同構(gòu)成了中華民族的認(rèn)同“。[20]對中華文化的認(rèn)同也就是對中華傳統(tǒng)文化的認(rèn)同。中國的歷史是各民族共同締造的歷史，中國的文化也是各民族共同創(chuàng)造的文化。淵源于中華五千年文明，植根于當(dāng)代社會主義現(xiàn)代化事業(yè)偉大實(shí)踐的中國特色社會主義文化，是中華民族身份的象征，是激勵我國各族人民建設(shè)偉大祖國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的強(qiáng)大精神支柱。在數(shù)千年文明史發(fā)展中，中華各族人民形成了共同的民族心理和共存共榮意識，具有強(qiáng)烈的文化認(rèn)同感和歸屬感。中華民族形成的歷史，就是中國各民族不斷交往交流交融、共同發(fā)展繁榮的歷史，就是中華民族的親和力、向心力、聚合力不斷增強(qiáng)的歷史。認(rèn)同中華民族的歷史，就是要認(rèn)同中華民族的主體文化即中華傳統(tǒng)文化，在近代民族危機(jī)空前嚴(yán)重的情況下，中華傳統(tǒng)文化的凝聚和紐帶作用得到進(jìn)一步的升華和充分的發(fā)揮，經(jīng)受住了歷史性的考驗(yàn)。在 ”天下興亡，匹夫有責(zé)“ 的民族精神鼓舞下，成千上萬海內(nèi)外的中華兒女不惜拋頭顱灑熱血，為爭取中華民族的獨(dú)立自由而浴血奮斗。這其中，中華傳統(tǒng)文化的基本精神，如民族整體意識、憂患意識和民本意識成為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一和振興中華重要的傳統(tǒng)和心理依據(jù)，是中華各民族和諧交往得到不斷增強(qiáng)的重要思想基礎(chǔ)和輿論導(dǎo)向。
( 四) 包容共生是實(shí)踐和諧民族交往的條件。
”各民族之間的相互關(guān)系取決于每一個民族的生產(chǎn)力、分工和內(nèi)部交往的發(fā)展程度。這個原理是公認(rèn)的“。[18]( p. 270)和諧民族關(guān)系的 ”多元、共生、互補(bǔ)“ 結(jié)構(gòu)已成為當(dāng)代中國社會和諧發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。 ”多元“ 是社會和諧的邏輯前提; ”共生“ 是社會和諧的必要條件，沒有共生，就無所謂和諧; ”互補(bǔ)“是社會和諧的動力和活力所在。 ”多元、共生、互補(bǔ)“的結(jié)構(gòu)意味著各民族、社會各種力量、各種資源的共聚匯生、互補(bǔ)共進(jìn)。實(shí)踐證明，各民族多樣性的互動交流是激發(fā)創(chuàng)造力和社會活力的源泉，民族多樣性結(jié)構(gòu)是國家發(fā)展、社會進(jìn)步的重要資源，更是我國和諧社會建設(shè)的重要動力。[21]民族之間的經(jīng)貿(mào)往來是民族之間物質(zhì)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展取長補(bǔ)短的重要交往活動，也是雜居諸民族持久奔小康的第一生活需要。商貿(mào)互動，互通有無，各民族的生活達(dá)到有機(jī)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)互利互惠的雙贏?！泵褡逭Z言是一個民族文化、歷史的載體，民族間互通語言越多，促進(jìn)民族間相互了解越有可能，民族間相互尊重越多，民族間建立良好的互動關(guān)系越有可能“。[2]( p. 259)語言交流是民族之間交際和交流須臾不可分離的條件，人口較少民族主動學(xué)習(xí)人口較多民族的語言是一種必然，人口較多民族的語言在許多場合使用，使用起來非常便利。自然，人口較多民族的語言也不乏局限，特別是一些涉及其他民族特性的專門表達(dá)領(lǐng)域時可能缺乏合適的表達(dá)詞匯，這時人口較少民族的特色用語可以借入到人口較多民族的語言，達(dá)到語言互補(bǔ)，加深民族間的感情。不同民族成員之間通婚是民族間相互交融、走向趨同的重要途徑。不同民族通婚后，歷史背景的差異、風(fēng)俗習(xí)慣的不同，都會在朝夕相處、相濡以沫、相親相愛的親情中淡化。特別是作為下一代的孩子出生后，他的成長過程，既是不同民族文化和諧交融的承載者，又是作為父母生命延續(xù)和未來希望的承接者，有助于淡化父母的民族差異，也是實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、進(jìn)而融為一體的決定性因素。在中華大家庭中，56 個民族一條心是民族間和睦相處、和諧發(fā)展的最濃厚的根基。各民族之間在通商、通語、通婚的基礎(chǔ)上自然而然地深化到 ”通心“，前 ”三通“ 是 ”通心“ 的鋪墊和過渡， ”通心“ 是 ”前三通“ 發(fā)展的結(jié)果，民族間 ”漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，各少數(shù)民族之間互相離不開“ 的關(guān)鍵就是 ”心“ 離不開，即共同的心理、共同的精神、共同的文化因素的形成才能使全民族 ”同呼吸，共命運(yùn)，心連心“，最終達(dá)到民族之間的心理和諧。[22]總之，實(shí)現(xiàn)和諧民族交往就要在政治層面突出政通人和，追求 ”和實(shí)生物“。在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)利益共享，在文化層面，則要從戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)對中華傳統(tǒng)文化的認(rèn)同以及各民族多元文化的和諧共存、共同繁榮; 在社會生活層面則要充分發(fā)揮民族 特 色 和 潛 力 的 優(yōu) 勢，包 容 共 生，實(shí) 現(xiàn)”四通“，構(gòu)建和諧民族交往的社會環(huán)境。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕。
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