法制科普知識(shí)：這些年，山東氣象法制建設(shè)不尋常
“64票同意，0票反對(duì)，0票棄權(quán)，通過(guò)!”2014年11月27日下午，在山東省人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，省委書(shū)記、人大常委會(huì)主任姜異康莊嚴(yán)宣布《山東省氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》獲全票通過(guò)。這是山東省第二部涉及氣象工作的地方性法規(guī)，也是全國(guó)第一部規(guī)范氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)工作的省級(jí)地方法規(guī)。它是山東氣象法制建設(shè)新的里程碑。
“2部地方性法規(guī)，4個(gè)政府規(guī)章，構(gòu)成了山東的氣象法制體系，與上位法‘一法三條例’實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接。目前，我省氣象立法體系日趨完善，執(zhí)法體系初步形成，已建立專兼結(jié)合的氣象法制隊(duì)伍。”回顧山東氣象法制建設(shè)歷程，山東省氣象局局長(zhǎng)史玉光接受記者采訪時(shí)說(shuō)。
承上求是，地方特色氣象法制框架成功搭建
氣象發(fā)展，法制先行?！吨腥A人民共和國(guó)氣象法》施行以來(lái)，在國(guó)家層面氣象法制體系不斷完善的基礎(chǔ)上，山東氣象部門堅(jiān)持從實(shí)際工作出發(fā)，結(jié)合全省防災(zāi)減災(zāi)工作和氣象事業(yè)發(fā)展的需要，深入開(kāi)展氣象立法調(diào)研，積極協(xié)助人大、政府推進(jìn)地方性氣象法規(guī)和政府規(guī)章的制定工作。截止目前，山東省已制定省級(jí)地方性法規(guī)規(guī)章6部，包括地方性法規(guī)2部、省政府規(guī)章4部。此外，山東地方各級(jí)人民政府和省級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)還相繼出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件，如《山東省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)〔2006〕3號(hào)文件加快山東氣象事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》、《山東省人民政府辦公廳關(guān)于貫徹國(guó)辦發(fā)〔2007〕49號(hào)文件進(jìn)一步加強(qiáng)我省氣象災(zāi)害防御工作的意見(jiàn)》、《山東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步提升氣象為全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)能力的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件。
“在依法治國(guó)上升為國(guó)家戰(zhàn)略的時(shí)代環(huán)境下，結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和氣象事業(yè)發(fā)展實(shí)際，銜接‘一法三條例’，山東氣象部門不斷將關(guān)系國(guó)計(jì)民生的各項(xiàng)氣象工作制度上升為法律制度，規(guī)范了氣象工作，強(qiáng)化了氣象社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能，促進(jìn)了氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。”史玉光說(shuō)。
縱觀山東地方氣象立法思路，更多的是考慮與上位法《中華人民共和國(guó)氣象法》、《氣象災(zāi)害防御條例》、《氣象探測(cè)環(huán)境和設(shè)施保護(hù)條例》的銜接與細(xì)化，傾向于地方特色，致力于可操作性和適用性。
2005年10月1日，《山東省氣象災(zāi)害防御條例》頒布施行。作為山東省第一部規(guī)范氣象災(zāi)害防御工作的地方性法規(guī)，同時(shí)是山東省地方氣象法制體系中的第一部省級(jí)地方法規(guī)。其規(guī)定的氣象實(shí)況統(tǒng)一發(fā)布、防雷行政強(qiáng)制措施具有鮮明的地方特色，在多項(xiàng)法律制度的設(shè)計(jì)上填補(bǔ)了全國(guó)氣象立法空白，也標(biāo)志著山東省由地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件組成的地方氣象法制體系框架初步形成。
2014年3月27日，山東省人民政府令第275號(hào)發(fā)布，公布《山東省氣象災(zāi)害評(píng)估管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，自2014年5月1日起施行。參與《辦法》起草的山東省氣象局法規(guī)處處長(zhǎng)宮俊茂介紹，《辦法》建立了由災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)中跟蹤評(píng)估和災(zāi)后分析評(píng)估三大部分組成的氣象災(zāi)害評(píng)估體系，考慮到孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因素和承災(zāi)體在氣象災(zāi)害發(fā)生發(fā)展中的作用以及對(duì)氣象災(zāi)害評(píng)估的影響，《辦法》依據(jù)《中華人民共和國(guó)氣象法》和《氣象災(zāi)害防御條例》，對(duì)氣象災(zāi)害的定義作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，根據(jù)山東氣象災(zāi)害發(fā)生頻率及影響程度，對(duì)所列舉的災(zāi)害性天氣氣候事件在順序上作了相應(yīng)調(diào)整。同時(shí)考慮到氣象災(zāi)害發(fā)展變化的客觀實(shí)際，在《辦法》所調(diào)整的氣象災(zāi)害種類中，增加了近年來(lái)社會(huì)關(guān)注度較高的“霾”。此外，《辦法》還明確了縣級(jí)以上政府是開(kāi)展城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、重點(diǎn)領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃氣象災(zāi)害評(píng)估責(zé)任主體，明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)施機(jī)構(gòu)、基本要求、評(píng)估資料的獲取和使用、評(píng)估報(bào)告內(nèi)容等，確立了氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估單位信用管理制度。
對(duì)于近期出臺(tái)的《山東省氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)， 山東省人大法制委員會(huì)主任委員彭緒進(jìn)表示，為了保護(hù)氣象設(shè)施和氣象探測(cè)環(huán)境，確保氣象探測(cè)信息的代表性、準(zhǔn)確性、連續(xù)性和可比較性，提高氣象監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)水平，制定《條例》很有必要。
山東省氣象局副局長(zhǎng)李春虎介紹，《條例》設(shè)立了不可遷移臺(tái)站制度，明確了氣象臺(tái)站舊站址保護(hù)制度，細(xì)化新舊臺(tái)站對(duì)比觀測(cè)期限，進(jìn)一步強(qiáng)化部門間相互配合協(xié)調(diào)、共同保護(hù)氣象探測(cè)環(huán)境的機(jī)制，強(qiáng)化了遷站指導(dǎo)，明確擬遷新站址科學(xué)性、合理性評(píng)估內(nèi)容。這在國(guó)內(nèi)地方立法中都是首創(chuàng)。
記者注意到，《條例》第二十條規(guī)定具有特殊地理位置和特殊氣象觀測(cè)條件以及重要?dú)庀髿v史價(jià)值的氣象臺(tái)站，不可遷移。不可遷移的氣象臺(tái)站名錄，由省氣象主管機(jī)構(gòu)組織專家論證并征求有關(guān)部門和設(shè)區(qū)的市政府意見(jiàn)后擬定和調(diào)整，報(bào)省政府確定并公布。在實(shí)際業(yè)務(wù)中，國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的對(duì)比觀測(cè)期限一般在批復(fù)遷移后進(jìn)行，自1月1日起開(kāi)展，且舊站址的觀測(cè)記錄必須持續(xù)到12月31日。條例對(duì)此作了進(jìn)一步細(xì)化，規(guī)定“經(jīng)國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)或者省氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)遷移的氣象臺(tái)站，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)的規(guī)定，在新、舊站址之間進(jìn)行至少一個(gè)自然年的對(duì)比觀測(cè)”。
“通過(guò)加強(qiáng)氣象立法，對(duì)全社會(huì)氣象活動(dòng)、氣象行為進(jìn)行規(guī)范，使氣象部門、政府部門履行公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能時(shí)，有了充分依據(jù)。同時(shí)，層次清晰的法規(guī)體系保障了氣象事業(yè)有序發(fā)展、依法發(fā)展。”史玉光說(shuō)。
恪盡職履責(zé)，依法行政體制機(jī)制日趨完備
氣象行政執(zhí)法檢查和氣象行政許可，是法律賦予各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也是氣象主管機(jī)構(gòu)履行法定職能、實(shí)施社會(huì)管理的兩大核心。“運(yùn)用法治思維和法治方式，依照法定權(quán)限和法定程序行使職權(quán)，履行職責(zé)，是氣象法治建設(shè)的核心。氣象主管機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，要做到依法有據(jù)、程序正當(dāng)。”李春虎表示。
近年來(lái)，山東省氣象行政執(zhí)法和行政許可工作穩(wěn)步推進(jìn)。山東省在加強(qiáng)地方氣象立法、開(kāi)展氣象普法宣傳、完善執(zhí)法體系機(jī)制的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好氣象行政執(zhí)法檢查和氣象行政許可工作，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2006年1月至2013年底，全省各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)共受理氣象行政許可申請(qǐng)82051件，作出準(zhǔn)予行政許可決定80265件;開(kāi)展執(zhí)法檢查15142次，查處違法案件365件，制止違法行為14635起。與各級(jí)人大開(kāi)展執(zhí)法檢查81次，與政府有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法檢查426次。2014年，全省各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)自建行政許可窗口6個(gè)，進(jìn)入當(dāng)?shù)匦姓S可中心126個(gè)。
李春虎表示，通過(guò)十多年的努力，山東氣象行政執(zhí)法體系機(jī)制建設(shè)堅(jiān)持以“合法執(zhí)法、合理執(zhí)法、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”為基本要求，逐步建立了以市級(jí)執(zhí)法為主、專兼結(jié)合、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的氣象行政執(zhí)法體系。
記者了解到，山東省氣象部門建立了“省局監(jiān)督、市局為主、縣局配合”的執(zhí)法機(jī)制。省級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)以兼職為主建設(shè)執(zhí)法總隊(duì)，主要負(fù)責(zé)氣象執(zhí)法監(jiān)督檢查和行政復(fù)議工作，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)跨地區(qū)、重大違法案件的氣象行政執(zhí)法工作;市級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)建立專兼結(jié)合的執(zhí)法支隊(duì)，負(fù)責(zé)所轄行政區(qū)域內(nèi)的氣象行政執(zhí)法工作;縣級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)協(xié)助調(diào)查取證，一般不以其為主體實(shí)施行政處罰。
“提升氣象法治隊(duì)伍建設(shè)的水平和能力是提升氣象行政執(zhí)法效能的重要保障。加強(qiáng)氣象法治隊(duì)伍建設(shè)。要強(qiáng)化氣象行政執(zhí)法體系和隊(duì)伍建設(shè)，要特別重視和加強(qiáng)市、縣兩級(jí)氣象依法行政工作。”史玉光說(shuō)。
自2004年起，山東省各級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)自建行政許可窗口或進(jìn)入當(dāng)?shù)卣姓S可服務(wù)中心并設(shè)置了專職人員從事氣象行政許可工作。2006年全省在兼職執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，逐步在每個(gè)市局設(shè)1至2名專職執(zhí)法人員負(fù)責(zé)行政執(zhí)法工作。目前全省共有專職行政許可工作人員97人。同時(shí)，省、市氣象部門積極選送執(zhí)法人員參加公共法律知識(shí)和專業(yè)法律知識(shí)培訓(xùn)、考試、考核，截至2014年底，全省氣象部門有700余人領(lǐng)取了行政執(zhí)法證件。
在提升執(zhí)法能力“軟件”建設(shè)上，山東省氣象部門通過(guò)舉辦培訓(xùn)班增加氣象行政執(zhí)法人員的法律知識(shí)儲(chǔ)備，大力開(kāi)展執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流、執(zhí)法業(yè)務(wù)競(jìng)賽、執(zhí)法文書(shū)展評(píng)等活動(dòng)促使氣象行政執(zhí)法人員查漏補(bǔ)缺、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。同時(shí)，健全執(zhí)法規(guī)范，增強(qiáng)執(zhí)法人員的程序意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。記者了解到，山東省氣象局建立了行政執(zhí)法報(bào)告制度，制定了有關(guān)氣象行政執(zhí)法程序流程圖，印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)氣象行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》、《山東省氣象行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法》和《山東省氣象行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》。在提升執(zhí)法能力“硬件”建設(shè)上，山東省氣象部門更是舍得投入，為各級(jí)氣象行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)配備照相機(jī)、攝像機(jī)、錄音筆等執(zhí)法器材;為各市氣象主管機(jī)構(gòu)配備行政執(zhí)法專用車輛，統(tǒng)一標(biāo)識(shí)、規(guī)范管理、專車專用。
“沒(méi)有規(guī)矩不成方圓”，在眾多的執(zhí)法活動(dòng)中，行政執(zhí)法對(duì)程序正當(dāng)性要求尤為嚴(yán)格。針對(duì)提高氣象行政執(zhí)法的程序正當(dāng)性，山東省氣象局制定了《行政執(zhí)法依據(jù)和職責(zé)劃分》，對(duì)13項(xiàng)行政許可事項(xiàng)、61項(xiàng)行政處罰事項(xiàng)、3項(xiàng)行政強(qiáng)制措施、23項(xiàng)行政執(zhí)法監(jiān)督事項(xiàng)和行政管理行為的法律依據(jù)、職責(zé)劃分予以明確;建立了以氣象行政執(zhí)法評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制為核心的氣象行政執(zhí)法責(zé)任制的基本制度以及有關(guān)配套制度;制定了《山東省氣象行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)定》，規(guī)范執(zhí)法文書(shū)的使用和內(nèi)容填寫(xiě)。通過(guò)建立健全執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率;通過(guò)評(píng)議考核和責(zé)任追究，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督;通過(guò)分解執(zhí)法職責(zé)，把執(zhí)法責(zé)任層層落實(shí)到具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位和執(zhí)法人員，將責(zé)任承擔(dān)落到實(shí)處。
此外，山東省氣象部門勇于做“第一個(gè)吃螃蟹的人”，不斷創(chuàng)新氣象行政執(zhí)法模式。在部門協(xié)作執(zhí)法中，省局及各市局采取多種方式與政府法制辦、規(guī)劃、城建、安監(jiān)等部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法檢查。早在2004年，聊城、濟(jì)南市氣象局就開(kāi)展了氣象行政執(zhí)法與公安110聯(lián)動(dòng)。又如創(chuàng)新市縣聯(lián)合執(zhí)法模式，整合執(zhí)法資源。菏澤市局將市、縣執(zhí)法人員的執(zhí)法區(qū)域統(tǒng)一變更為全市，大力推行市縣聯(lián)合執(zhí)法、縣與縣互助執(zhí)法模式。如遇重大案件或?qū)芾硐鄬?duì)人缺少威懾力的情況，集中調(diào)集市局及周邊部分縣局執(zhí)法人員增援案件發(fā)生地的執(zhí)法工作，解決了縣局執(zhí)法人員少、力量薄弱，不敢執(zhí)法、不會(huì)執(zhí)法的問(wèn)題。再如，創(chuàng)新聯(lián)合監(jiān)督檢查模式，提升監(jiān)督效果。全省各級(jí)氣象部門充分依靠各級(jí)人大加強(qiáng)對(duì)《氣象法》及其配套法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查和執(zhí)法調(diào)研。在執(zhí)法方式創(chuàng)新上，以執(zhí)法帶動(dòng)普法。通過(guò)開(kāi)展“送法上門”，加強(qiáng)經(jīng)常性的監(jiān)督管理，開(kāi)展積極有效的溝通協(xié)調(diào)等工作，提高管理相對(duì)人遵守氣象法律法規(guī)意識(shí)，有效減少違法案件發(fā)生。
宣貫結(jié)合，提升社會(huì)公眾氣象法律意識(shí)
在推進(jìn)氣象依法行政工作中，山東省氣象部門始終堅(jiān)持立法、執(zhí)法、普法協(xié)調(diào)一致，同步推進(jìn)，多措并舉，力行普法，加強(qiáng)督促檢查，氣象普法依法治理工作取得顯著成績(jī)。
對(duì)內(nèi)，山東省氣象局要求部門法律從業(yè)人員及相關(guān)崗位精通氣象法律法規(guī)，學(xué)以致用;其它崗位人員熟悉氣象法律法規(guī)，按章辦事。
記者了解到，2011年以來(lái)，山東省氣象局先后制定了《山東省氣象部門“六五”普法規(guī)劃》、山東省氣象局2011、2012、2013、2014年度普法工作要點(diǎn)，并注重在工作中加以貫徹落實(shí)。
山東省氣象部門結(jié)合氣象依法行政工作和氣象事業(yè)發(fā)展需要加強(qiáng)對(duì)普法工作的組織管理，實(shí)行“三個(gè)納入”，即納入年度工作計(jì)劃、黨支部和干部職工政治學(xué)習(xí)計(jì)劃、年度工作目標(biāo)考核。
同時(shí)，開(kāi)展業(yè)務(wù)大比武、執(zhí)法文書(shū)展評(píng)、召開(kāi)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，將氣象法律法規(guī)列入干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、青年骨干選拔考試的筆試內(nèi)容，不斷加強(qiáng)對(duì)干部職工的法制宣傳教育。
山東省氣象局還將氣象法律法規(guī)知識(shí)的學(xué)習(xí)納入省局每年度舉辦的新進(jìn)職工入局培訓(xùn)和全省科技干部綜合素質(zhì)培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)內(nèi)容;組織全省氣象部門干部職工參加“全國(guó)百家網(wǎng)站法律知識(shí)競(jìng)賽”活動(dòng);2011至2014年連續(xù)四年在局機(jī)關(guān)舉辦了法律法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)。
對(duì)外，則巧覓契機(jī)，加強(qiáng)合作，普及氣象法律法規(guī)。
記者了解到，在“五五”普法期間，氣象法律首次納入山東省普法規(guī)劃。近年來(lái)，山東省氣象局先后兩次與省司法廳聯(lián)合開(kāi)展氣象法制宣傳活動(dòng)，編印各類氣象法制宣傳手冊(cè)近40萬(wàn)冊(cè)，印發(fā)宣傳材料50余萬(wàn)份，先后為外部門舉辦8次氣象法制講座。
近年來(lái)，山東省氣象局針對(duì)機(jī)關(guān)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位的不同特點(diǎn)，開(kāi)展分眾化氣象法律法規(guī)宣傳普及活動(dòng)。其中利用“3.23”世界氣象日、“12.4”法制宣傳日、安全生產(chǎn)月及專項(xiàng)法律法規(guī)施行紀(jì)念日等契機(jī)積極開(kāi)展普及氣象法律法規(guī)知識(shí)活動(dòng)。結(jié)合氣象科普下鄉(xiāng)活動(dòng)、氣象災(zāi)害防御知識(shí)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)等開(kāi)展氣象法制宣傳。將法律知識(shí)學(xué)習(xí)宣傳納入氣象信息員培訓(xùn)考核內(nèi)容。以執(zhí)法帶動(dòng)普法，開(kāi)展有針對(duì)性的重點(diǎn)普法活動(dòng)。針對(duì)有些媒體違法傳播氣象信息的情況，組織送法上門，向媒體宣傳有關(guān)法律制度，指明違法行為及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
2011年，面向縣級(jí)以上各級(jí)人民政府辦公室有關(guān)人員、相關(guān)行政部門有關(guān)人員、人影作業(yè)人員、人影管理人員、有關(guān)單位和個(gè)人、地方人武部、飛行管制部門等7類人群開(kāi)展《人工影響天氣管理?xiàng)l例》立法后評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷和座談會(huì)活動(dòng)，大力宣傳氣象和人工影響天氣法律法規(guī)。這些舉措進(jìn)一步增強(qiáng)了政府部門和社會(huì)公眾氣象法律意識(shí)，為氣象事業(yè)科學(xué)發(fā)展?fàn)I造了良好的法治氛圍。
(圖文/孫彥)
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