試論農(nóng)村社會轉型與新農(nóng)村建設探討
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劉榮材1由 分享
論文摘要：新農(nóng)村建設要求農(nóng)村社會實現(xiàn)根本性的變革和轉型，具體而言，就是要逐步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，變革束縛農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步的二元經(jīng)濟制度，轉變經(jīng)濟生產(chǎn)方式，塑造現(xiàn)代新型農(nóng)民，為推進新農(nóng)村建設創(chuàng)造制度環(huán)境。而農(nóng)村社會轉型，又是新農(nóng)村建設的歸宿和目標。
論文關鍵詞：農(nóng)村；社會轉型；新農(nóng)村建設．
引言
解決三農(nóng)問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進新農(nóng)村建設，已成為全黨工作的重中之重。黨的十七屆三中全會對中國新農(nóng)村建設和農(nóng)村改革發(fā)展的歷史方位做出了準確的判斷，并指出中國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。面對新農(nóng)村建設的復雜系統(tǒng)工程，其中亟待解決的問題是如何推進農(nóng)村各項制度改革。
制度創(chuàng)新是新農(nóng)村建設的關鍵。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟制度創(chuàng)新和變遷有著密切的關系?；仡欈r(nóng)村經(jīng)濟制度變遷路徑，可以清楚地發(fā)現(xiàn)二者之間的關系。20世紀50年代初隨著農(nóng)村土地改革的完成，建立了耕者有其田的農(nóng)村經(jīng)濟制度和土地產(chǎn)權制度，新制度的確立使農(nóng)村生產(chǎn)者成為真正的生產(chǎn)主體和利益主體，潛伏在社會中的生產(chǎn)力被激發(fā)了出來，農(nóng)民作為經(jīng)濟主體和利益主體在新的制度安排下極大地推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。當新制度剛剛展現(xiàn)出其較好的制度效率時，新一輪的制度變遷因國家工業(yè)化目標的需要而隨之發(fā)生，農(nóng)村合作化、集體化生產(chǎn)的制度安排被確立，集體化制度安排在與其相配套的社會主義意識形態(tài)的作用下，在最初生產(chǎn)者同樣以經(jīng)濟主體和利益主體所具有的積極性加入到團隊生產(chǎn)中去，但是，由于集體化生產(chǎn)下一方面由于缺乏有效監(jiān)督，更主要的是利益分配缺乏激勵機制，導致了農(nóng)村生產(chǎn)的低效率。與此同時，以二元戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)分割的二元制度把農(nóng)民限制在農(nóng)村和土地上，更使得農(nóng)村勞動力過密化使用，在土地產(chǎn)出受地力限制不可能無限提高的情況下，過密化勞動力的投入進一步降低了隊生產(chǎn)效率，也降低了隊生產(chǎn)成員的經(jīng)濟福利。
家庭聯(lián)產(chǎn)責任制是對集體化制度安排的創(chuàng)新，它通過科學處理國家、集體和生產(chǎn)者的利益分配制度而確立了有效的利益激勵機制，又一次調動了農(nóng)村經(jīng)濟主體生產(chǎn)的熱情，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這一制度創(chuàng)新是在國家計劃體制沒有根本改變下進行的，當市場經(jīng)濟體制沒有完全建立起來之前，農(nóng)民在沒有外在經(jīng)濟機會和比較利益選擇的情況下，對土地的專注投入的確提高了生產(chǎn)力和土地產(chǎn)出，但這種產(chǎn)出的提高是相對于計劃體制下的土地產(chǎn)出而言的。相對于計劃體制長期的低效率和產(chǎn)出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的優(yōu)勢一下子就顯示出了。但是，在二元經(jīng)濟制度下，農(nóng)民被束縛在土地上難以有效釋放出來，這種制度所包含的潛力在長期運行過程中逐漸釋放完畢，使得當市場化改革進程加快，市場經(jīng)濟體制建立后，農(nóng)村經(jīng)濟主體在市場經(jīng)濟體制中很難完全從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度安排中獲得與城市經(jīng)濟主體大致平均的利益，城鄉(xiāng)收入差距由此逐年拉開并呈擴大趨勢。
因此，在市場經(jīng)濟體制條件下，深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，改革二元經(jīng)濟制度，使農(nóng)民能以和其他的市場主體和經(jīng)濟主體相對等的身份參與市場經(jīng)濟活動，是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵。建設社會主義新農(nóng)村必然內在要求變革二元經(jīng)濟制度，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。新農(nóng)村必須要有相應的制度創(chuàng)新和制度變革作為制度支撐和制度保障。為此，本文擬圍繞農(nóng)地制度改革、二元制度改革、非正式制度創(chuàng)新及生產(chǎn)方式創(chuàng)新等方面探討社會主義新農(nóng)村建設。
一、農(nóng)地產(chǎn)權制度改革：新農(nóng)村建設的利益保障制度
土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，但當前的農(nóng)村土地制度，產(chǎn)權界定模糊，一方面抑制了農(nóng)民投資的積極性，另一方面也難以有效保障農(nóng)民的土地權益。因此，推進社會主義新農(nóng)村建設，首先就要構建有利于農(nóng)村經(jīng)濟法制和保障難民土地權益的土地產(chǎn)權制度。
家庭承包制改革，在實踐中形成了農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民家庭承包使用的多重產(chǎn)權制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度安排多重存在形態(tài)，為各級政府通過集體組織侵犯農(nóng)民土地權益設置了制度空間。在如何保護農(nóng)民土地權益問題上，有些學者提出土地私有化模式或國有化模式，應當說，這兩種模式都認識到了界定土地產(chǎn)權主體的重要性，但是，由于這種制度變遷從目前來看并不具有可行性；有些學者主張通過完善集體土地承包制來界定集體組織和承包家庭之間的權利關系，雖然，表面上看來不無道理，但是，卻沒有從根本上解決集體和農(nóng)戶之間的多重產(chǎn)權結構，從而也就達不到制度改革所預計的目標。從立法方面來看，盡管《農(nóng)村土地承包法》和新修訂的《土地管理法》都從法律上對農(nóng)民的權利作了規(guī)定，但是它并沒有解決土地產(chǎn)權主體多元化和模糊化的既有產(chǎn)權主體結構。只要繼續(xù)保留農(nóng)村土地產(chǎn)權制度結構上多重主體構造，“農(nóng)民長期而有效的土地使用權”的政策目標就很難實現(xiàn)。
為此，就構建一種土地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)民家庭作為獨立的土地產(chǎn)權主體地位，而國家(包括地方政府)和村委會在農(nóng)村土地產(chǎn)權關系上，則是作為管理者而不是產(chǎn)權主體行使職能，避免了國家和村委會既是管理者又是產(chǎn)權主體而發(fā)生角色錯位。至于集體經(jīng)濟組織，由于法律界定的模糊性在現(xiàn)實中難以作為農(nóng)村土地產(chǎn)權主體。而農(nóng)民家庭作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)單位和組織，成為農(nóng)村土地產(chǎn)權主體則是順理成章的制度安排。這樣，就可以從根本上解決多重產(chǎn)權主體并存而導致權利界定不清的局面。當我們明確地找到產(chǎn)權主體時，產(chǎn)權的界定自然也就明確了，產(chǎn)權排他性行使也就得以實現(xiàn)。為了保障農(nóng)民的土地權益，需要確立農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度。
首先，農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度是在家庭土地承包責任制的基礎上，以農(nóng)民家庭為單位構建的獨立的人格化的產(chǎn)權主體，把承包土地的產(chǎn)權完整地賦予農(nóng)民家庭，使農(nóng)民家庭擁有包括土地所有權、占有權、使用權、處置權和收益權在內的完整的產(chǎn)權束的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。
其次，在農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度下，農(nóng)民家庭是唯一合法的土地產(chǎn)權主體，國家和村民委員會則作為農(nóng)村土地管理者發(fā)揮作用。農(nóng)民按照利益最大化對土地資源進行合理有效地配置和利用，國家和村委員會作為管理者主要負責因公共利益、經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設需要而對農(nóng)村土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。農(nóng)民家庭作為獨立的產(chǎn)權主體，有利于土地產(chǎn)權在彼此平等的市場主體之間交易和流轉，提高土地的利用效率。從目前來看，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的增加，農(nóng)村土地開始出現(xiàn)轉包、轉租、代耕等各種自發(fā)的土地流轉形式，但是，由于土地產(chǎn)權主體地位不明確，這種流轉處于一種無序和得不到有效保護的狀態(tài)。在農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度下，土地產(chǎn)權流轉因為產(chǎn)權主體的明確化將會變得更加規(guī)范、穩(wěn)定和有效。
二、二元制度轉型：新農(nóng)村建設的制度前提
如果說，農(nóng)村土地制度的構建是確保農(nóng)民的土地權益和經(jīng)濟利益的制度保障的話，那么，改革二元制度則是為保障農(nóng)民的經(jīng)濟權利提供制度前提。計劃體制下形成的城鄉(xiāng)分割的、以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元社會保障制度等二元經(jīng)濟制度，已成為當前新農(nóng)村建設、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展制度性障礙。
20世紀50年代中后期中國開始實行一種嚴格的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度。這種戶籍制度嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動，形成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，人的身份被劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)村戶口和城市戶口。從那時起，農(nóng)村人口被嚴格限制自由遷徙，長期被束縛在農(nóng)村及土地上，并且成了一種身份制度而沿襲至今。同時，農(nóng)村勞動力作為一種生產(chǎn)要素長期被限制在農(nóng)村，不能自由流動，直到20世紀90年代以后才開始有所松動，但是戶籍制度仍然是制約人口自由遷徙的制度安排。
二元戶籍制度不僅僅是人口管理制度，更主要的是隱藏在戶籍制度背后的經(jīng)濟利益關系。經(jīng)過五十多年的發(fā)展演變，二元戶籍制度逐漸完備并形成一種制度慣性和利益關系而難以觸動。在這種制度安排下，導致了一個國家內部，農(nóng)村戶口與城市戶口的公民具有完全不同的經(jīng)濟權利和政治權利。它們目前主要表現(xiàn)在以二元戶籍制度為核心而形成的二元就業(yè)制度、二元社會保障制度。
二元戶籍制度決定了農(nóng)民的就業(yè)等經(jīng)濟活動是二元的。二元就業(yè)制度安排是伴隨二元戶籍制度而衍生的。它把城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)從制度上進行分割，農(nóng)村人口只能在農(nóng)村安排就業(yè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于現(xiàn)行的就業(yè)制度安排沒有把農(nóng)民就業(yè)納入正式就業(yè)制度之內，不管是在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是進城務工，都不是國家正式職工。因此，政府或國家不需對農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)承擔和城市職工一樣的各種義務(如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等)。二元就業(yè)制度設計的歧視性，使農(nóng)民在社會主義市場經(jīng)濟中的處境極其艱難。而從國家現(xiàn)代化進程來看，二元就業(yè)制度和戶籍制度共同作用的后果是把農(nóng)業(yè)和工業(yè)化分開，把農(nóng)村及農(nóng)村人口和城市化進程分開，農(nóng)民的身份被固化和職業(yè)化。
與二元戶籍制度和二元就業(yè)制度一樣，中國城鄉(xiāng)社會社會保障制度也是二元分割的。在國家所提供的正規(guī)社會保障制度缺位的情況下，農(nóng)村社會保障制度的選擇只能另尋出路。這替代性社會保障制度模式選擇就是以土地制度為核心、以農(nóng)民家庭和村集體為基礎的農(nóng)村社會保障體系。
一般來說，社會保障制度是國家為了保障社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展而依法建立的，由國家和社會向公民提供一定的物質幫助或使其達到某種生活質量的制度，是為了保證社會成員基本生活需要而制定的一種制度。社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等內容，其中社會保險f包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個方面)是社會保障的核心。從國際通行做法來看，社會保障的對象包括全體國民。社會保障在制度設計上對一國內所有公民是平等的，其目的在于保證居民的基本生活需要。但在二元戶籍制度和二元就業(yè)制度決定了中國社會保障制度也是二元的。農(nóng)村居民被排斥在國家正規(guī)社會保障體系之外，不能與城市居民享有同等的獲得社會保障的權利。這種二元保障體系的結構是：城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的相對較為完善、水平較高的社會保障服務；而農(nóng)村的廣大農(nóng)民在這方面的情形恰好相反，主要依靠傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。
因此，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度是推進社會主義新農(nóng)村建設的前提。
首先，建立農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的保障功能。目前，由于國家在農(nóng)村的社會保障缺位，土地扮演著農(nóng)村社會保障的功能，使土地資源難以資產(chǎn)化和有效利用。國家應當逐步增加公共財政在農(nóng)村的投入，在農(nóng)村逐步建立廣覆蓋的包括農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度、失地農(nóng)民生活保障制度等社會保障體系，緩解農(nóng)民的后顧之憂。
其次，改革戶籍制度和就業(yè)制度，給予農(nóng)民以國民身份待遇?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度把農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)村剩余勞動力難以從農(nóng)村有效釋放出來，導致農(nóng)地關系矛盾尖銳化。因此，改革二元戶籍制度和就業(yè)制度，使農(nóng)村勞動力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權利和機會，是經(jīng)濟體制改革的當務之急，也是當前新農(nóng)村建設的重點和難點。
論文關鍵詞：農(nóng)村；社會轉型；新農(nóng)村建設．
引言
解決三農(nóng)問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進新農(nóng)村建設，已成為全黨工作的重中之重。黨的十七屆三中全會對中國新農(nóng)村建設和農(nóng)村改革發(fā)展的歷史方位做出了準確的判斷，并指出中國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關鍵時期，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。面對新農(nóng)村建設的復雜系統(tǒng)工程，其中亟待解決的問題是如何推進農(nóng)村各項制度改革。
制度創(chuàng)新是新農(nóng)村建設的關鍵。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟制度創(chuàng)新和變遷有著密切的關系?；仡欈r(nóng)村經(jīng)濟制度變遷路徑，可以清楚地發(fā)現(xiàn)二者之間的關系。20世紀50年代初隨著農(nóng)村土地改革的完成，建立了耕者有其田的農(nóng)村經(jīng)濟制度和土地產(chǎn)權制度，新制度的確立使農(nóng)村生產(chǎn)者成為真正的生產(chǎn)主體和利益主體，潛伏在社會中的生產(chǎn)力被激發(fā)了出來，農(nóng)民作為經(jīng)濟主體和利益主體在新的制度安排下極大地推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。當新制度剛剛展現(xiàn)出其較好的制度效率時，新一輪的制度變遷因國家工業(yè)化目標的需要而隨之發(fā)生，農(nóng)村合作化、集體化生產(chǎn)的制度安排被確立，集體化制度安排在與其相配套的社會主義意識形態(tài)的作用下，在最初生產(chǎn)者同樣以經(jīng)濟主體和利益主體所具有的積極性加入到團隊生產(chǎn)中去，但是，由于集體化生產(chǎn)下一方面由于缺乏有效監(jiān)督，更主要的是利益分配缺乏激勵機制，導致了農(nóng)村生產(chǎn)的低效率。與此同時，以二元戶籍制度為中心的城鄉(xiāng)分割的二元制度把農(nóng)民限制在農(nóng)村和土地上，更使得農(nóng)村勞動力過密化使用，在土地產(chǎn)出受地力限制不可能無限提高的情況下，過密化勞動力的投入進一步降低了隊生產(chǎn)效率，也降低了隊生產(chǎn)成員的經(jīng)濟福利。
家庭聯(lián)產(chǎn)責任制是對集體化制度安排的創(chuàng)新，它通過科學處理國家、集體和生產(chǎn)者的利益分配制度而確立了有效的利益激勵機制，又一次調動了農(nóng)村經(jīng)濟主體生產(chǎn)的熱情，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這一制度創(chuàng)新是在國家計劃體制沒有根本改變下進行的，當市場經(jīng)濟體制沒有完全建立起來之前，農(nóng)民在沒有外在經(jīng)濟機會和比較利益選擇的情況下，對土地的專注投入的確提高了生產(chǎn)力和土地產(chǎn)出，但這種產(chǎn)出的提高是相對于計劃體制下的土地產(chǎn)出而言的。相對于計劃體制長期的低效率和產(chǎn)出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的優(yōu)勢一下子就顯示出了。但是，在二元經(jīng)濟制度下，農(nóng)民被束縛在土地上難以有效釋放出來，這種制度所包含的潛力在長期運行過程中逐漸釋放完畢，使得當市場化改革進程加快，市場經(jīng)濟體制建立后，農(nóng)村經(jīng)濟主體在市場經(jīng)濟體制中很難完全從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度安排中獲得與城市經(jīng)濟主體大致平均的利益，城鄉(xiāng)收入差距由此逐年拉開并呈擴大趨勢。
因此，在市場經(jīng)濟體制條件下，深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，改革二元經(jīng)濟制度，使農(nóng)民能以和其他的市場主體和經(jīng)濟主體相對等的身份參與市場經(jīng)濟活動，是建設社會主義新農(nóng)村的關鍵。建設社會主義新農(nóng)村必然內在要求變革二元經(jīng)濟制度，實現(xiàn)制度創(chuàng)新。新農(nóng)村必須要有相應的制度創(chuàng)新和制度變革作為制度支撐和制度保障。為此，本文擬圍繞農(nóng)地制度改革、二元制度改革、非正式制度創(chuàng)新及生產(chǎn)方式創(chuàng)新等方面探討社會主義新農(nóng)村建設。
一、農(nóng)地產(chǎn)權制度改革：新農(nóng)村建設的利益保障制度
土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，但當前的農(nóng)村土地制度，產(chǎn)權界定模糊，一方面抑制了農(nóng)民投資的積極性，另一方面也難以有效保障農(nóng)民的土地權益。因此，推進社會主義新農(nóng)村建設，首先就要構建有利于農(nóng)村經(jīng)濟法制和保障難民土地權益的土地產(chǎn)權制度。
家庭承包制改革，在實踐中形成了農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)民家庭承包使用的多重產(chǎn)權制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權制度安排多重存在形態(tài)，為各級政府通過集體組織侵犯農(nóng)民土地權益設置了制度空間。在如何保護農(nóng)民土地權益問題上，有些學者提出土地私有化模式或國有化模式，應當說，這兩種模式都認識到了界定土地產(chǎn)權主體的重要性，但是，由于這種制度變遷從目前來看并不具有可行性；有些學者主張通過完善集體土地承包制來界定集體組織和承包家庭之間的權利關系，雖然，表面上看來不無道理，但是，卻沒有從根本上解決集體和農(nóng)戶之間的多重產(chǎn)權結構，從而也就達不到制度改革所預計的目標。從立法方面來看，盡管《農(nóng)村土地承包法》和新修訂的《土地管理法》都從法律上對農(nóng)民的權利作了規(guī)定，但是它并沒有解決土地產(chǎn)權主體多元化和模糊化的既有產(chǎn)權主體結構。只要繼續(xù)保留農(nóng)村土地產(chǎn)權制度結構上多重主體構造，“農(nóng)民長期而有效的土地使用權”的政策目標就很難實現(xiàn)。
為此，就構建一種土地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)民家庭作為獨立的土地產(chǎn)權主體地位，而國家(包括地方政府)和村委會在農(nóng)村土地產(chǎn)權關系上，則是作為管理者而不是產(chǎn)權主體行使職能，避免了國家和村委會既是管理者又是產(chǎn)權主體而發(fā)生角色錯位。至于集體經(jīng)濟組織，由于法律界定的模糊性在現(xiàn)實中難以作為農(nóng)村土地產(chǎn)權主體。而農(nóng)民家庭作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)單位和組織，成為農(nóng)村土地產(chǎn)權主體則是順理成章的制度安排。這樣，就可以從根本上解決多重產(chǎn)權主體并存而導致權利界定不清的局面。當我們明確地找到產(chǎn)權主體時，產(chǎn)權的界定自然也就明確了，產(chǎn)權排他性行使也就得以實現(xiàn)。為了保障農(nóng)民的土地權益，需要確立農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度。
首先，農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度是在家庭土地承包責任制的基礎上，以農(nóng)民家庭為單位構建的獨立的人格化的產(chǎn)權主體，把承包土地的產(chǎn)權完整地賦予農(nóng)民家庭，使農(nóng)民家庭擁有包括土地所有權、占有權、使用權、處置權和收益權在內的完整的產(chǎn)權束的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度。
其次，在農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度下，農(nóng)民家庭是唯一合法的土地產(chǎn)權主體，國家和村民委員會則作為農(nóng)村土地管理者發(fā)揮作用。農(nóng)民按照利益最大化對土地資源進行合理有效地配置和利用，國家和村委員會作為管理者主要負責因公共利益、經(jīng)濟發(fā)展和城市化建設需要而對農(nóng)村土地進行統(tǒng)一規(guī)劃。農(nóng)民家庭作為獨立的產(chǎn)權主體，有利于土地產(chǎn)權在彼此平等的市場主體之間交易和流轉，提高土地的利用效率。從目前來看，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的調整，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的增加，農(nóng)村土地開始出現(xiàn)轉包、轉租、代耕等各種自發(fā)的土地流轉形式，但是，由于土地產(chǎn)權主體地位不明確，這種流轉處于一種無序和得不到有效保護的狀態(tài)。在農(nóng)民家庭土地產(chǎn)權制度下，土地產(chǎn)權流轉因為產(chǎn)權主體的明確化將會變得更加規(guī)范、穩(wěn)定和有效。
二、二元制度轉型：新農(nóng)村建設的制度前提
如果說，農(nóng)村土地制度的構建是確保農(nóng)民的土地權益和經(jīng)濟利益的制度保障的話，那么，改革二元制度則是為保障農(nóng)民的經(jīng)濟權利提供制度前提。計劃體制下形成的城鄉(xiāng)分割的、以二元戶籍制度為核心，包括二元就業(yè)制度、二元社會保障制度等二元經(jīng)濟制度，已成為當前新農(nóng)村建設、農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展制度性障礙。
20世紀50年代中后期中國開始實行一種嚴格的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度。這種戶籍制度嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動，形成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍管理制度，人的身份被劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)村戶口和城市戶口。從那時起，農(nóng)村人口被嚴格限制自由遷徙，長期被束縛在農(nóng)村及土地上，并且成了一種身份制度而沿襲至今。同時，農(nóng)村勞動力作為一種生產(chǎn)要素長期被限制在農(nóng)村，不能自由流動，直到20世紀90年代以后才開始有所松動，但是戶籍制度仍然是制約人口自由遷徙的制度安排。
二元戶籍制度不僅僅是人口管理制度，更主要的是隱藏在戶籍制度背后的經(jīng)濟利益關系。經(jīng)過五十多年的發(fā)展演變，二元戶籍制度逐漸完備并形成一種制度慣性和利益關系而難以觸動。在這種制度安排下，導致了一個國家內部，農(nóng)村戶口與城市戶口的公民具有完全不同的經(jīng)濟權利和政治權利。它們目前主要表現(xiàn)在以二元戶籍制度為核心而形成的二元就業(yè)制度、二元社會保障制度。
二元戶籍制度決定了農(nóng)民的就業(yè)等經(jīng)濟活動是二元的。二元就業(yè)制度安排是伴隨二元戶籍制度而衍生的。它把城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村就業(yè)從制度上進行分割，農(nóng)村人口只能在農(nóng)村安排就業(yè)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于現(xiàn)行的就業(yè)制度安排沒有把農(nóng)民就業(yè)納入正式就業(yè)制度之內，不管是在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還是進城務工，都不是國家正式職工。因此，政府或國家不需對農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)承擔和城市職工一樣的各種義務(如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、工傷保險等)。二元就業(yè)制度設計的歧視性，使農(nóng)民在社會主義市場經(jīng)濟中的處境極其艱難。而從國家現(xiàn)代化進程來看，二元就業(yè)制度和戶籍制度共同作用的后果是把農(nóng)業(yè)和工業(yè)化分開，把農(nóng)村及農(nóng)村人口和城市化進程分開，農(nóng)民的身份被固化和職業(yè)化。
與二元戶籍制度和二元就業(yè)制度一樣，中國城鄉(xiāng)社會社會保障制度也是二元分割的。在國家所提供的正規(guī)社會保障制度缺位的情況下，農(nóng)村社會保障制度的選擇只能另尋出路。這替代性社會保障制度模式選擇就是以土地制度為核心、以農(nóng)民家庭和村集體為基礎的農(nóng)村社會保障體系。
一般來說，社會保障制度是國家為了保障社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展而依法建立的，由國家和社會向公民提供一定的物質幫助或使其達到某種生活質量的制度，是為了保證社會成員基本生活需要而制定的一種制度。社會保障包括社會救助、社會保險、社會福利、優(yōu)撫安置等內容，其中社會保險f包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五個方面)是社會保障的核心。從國際通行做法來看，社會保障的對象包括全體國民。社會保障在制度設計上對一國內所有公民是平等的，其目的在于保證居民的基本生活需要。但在二元戶籍制度和二元就業(yè)制度決定了中國社會保障制度也是二元的。農(nóng)村居民被排斥在國家正規(guī)社會保障體系之外，不能與城市居民享有同等的獲得社會保障的權利。這種二元保障體系的結構是：城鎮(zhèn)居民享受著國家提供的相對較為完善、水平較高的社會保障服務；而農(nóng)村的廣大農(nóng)民在這方面的情形恰好相反，主要依靠傳統(tǒng)的家庭保障和土地保障。
因此，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟制度是推進社會主義新農(nóng)村建設的前提。
首先，建立農(nóng)村社會保障體系，逐步弱化土地的保障功能。目前，由于國家在農(nóng)村的社會保障缺位，土地扮演著農(nóng)村社會保障的功能，使土地資源難以資產(chǎn)化和有效利用。國家應當逐步增加公共財政在農(nóng)村的投入，在農(nóng)村逐步建立廣覆蓋的包括農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度、失地農(nóng)民生活保障制度等社會保障體系，緩解農(nóng)民的后顧之憂。
其次，改革戶籍制度和就業(yè)制度，給予農(nóng)民以國民身份待遇?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和就業(yè)制度把農(nóng)民束縛在土地上，農(nóng)村剩余勞動力難以從農(nóng)村有效釋放出來，導致農(nóng)地關系矛盾尖銳化。因此，改革二元戶籍制度和就業(yè)制度，使農(nóng)村勞動力能夠自由遷徙、就業(yè)，與城市居民享有平等的就業(yè)權利和機會，是經(jīng)濟體制改革的當務之急，也是當前新農(nóng)村建設的重點和難點。