淺論中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法治保障

現(xiàn)代法治理論主張，法治的基礎(chǔ)得有善法，并得到人們的普遍遵守，法治的核心在于權(quán)力與權(quán)利的合理配置，法律的執(zhí)行得有嚴格的制度和程序來控制和保障，否則，即便有再多的法律也難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。目前中國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)存在立法、行政執(zhí)法、如何依法調(diào)整各方利益等方面的問題。為此，建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治化的基礎(chǔ)，健全法治化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制，依法調(diào)整農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中所涉及的各方利益關(guān)系等強化我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法治保障措施，已成當(dāng)務(wù)之急。

　　　　1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)存在的主要問題及其原因

1.1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的立法問題
我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)已取得不少成績，國家相繼制定、頒布、修訂了《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《水法》等一系列相關(guān)法律和法規(guī)。從地方來看，也有22個省（市、自治區(qū)）制定了農(nóng)業(yè)（生態(tài)）環(huán)境條例，但從全國而言，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護方面仍然存在著綜合立法缺位和立法技術(shù)滯后等問題。
1.1.1　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護綜合立法缺位　國家對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)的內(nèi)容分別規(guī)定在農(nóng)業(yè)、森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)境保護和水土保持等資源保護和污染防治法之中，這種分散立法與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有內(nèi)在的整體性和系統(tǒng)性特征不相適應(yīng)。早在1995年，全國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法制建設(shè)研討會就已達成共識：頒布全國性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法規(guī)勢在必行，因為這將有效地保護和改善全國農(nóng)業(yè)環(huán)境，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染和破壞，是強化農(nóng)業(yè)環(huán)境管理的法律依據(jù)，是保障城鄉(xiāng)人民身體健康，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的法律武器[1]。但時至今日， 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護綜合立法依然缺位。
1.1.2　立法技術(shù)滯后　“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通過民主、公開的程序進行，必須反映廣大人民的意志并體現(xiàn)客觀規(guī)律[2]。全國性農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法的難產(chǎn)，與立法技術(shù)滯后密切相關(guān)。一方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法的民主性、公開性不夠。主要以政府部門起草為主，很少有公眾參與，其內(nèi)容也主要傾向于規(guī)定行政權(quán)的便捷行使，而很少關(guān)注如何增強行政執(zhí)法的民主性和開放性，對行政相對人的法定程序權(quán)益沒有引起足夠的重視[3]。另一方面，我國地方的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法仍過于原則，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和可操作性，以致有些空泛的規(guī)定和政策宣言式的規(guī)定無法執(zhí)行，從而嚴重影響執(zhí)法效果[4]。不少地方性法規(guī)條文只有行為模式，沒有相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定和具體的獎懲措施，處罰的自由裁量權(quán)過大，體現(xiàn)不出法律的威嚴[5]。這樣的法律離“善法”尚有距離。
1.2　缺乏符合行政法治要求的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制
缺乏法治化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體制更是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染日趨嚴重的癥結(jié)所在，突出表現(xiàn)為，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置缺乏法定性，職能或缺位或重疊，導(dǎo)致執(zhí)法無效；行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障等。
1.2.1　現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制存在缺陷　從行政執(zhí)法主體來看，一方面表現(xiàn)為機構(gòu)重疊，在環(huán)境保護領(lǐng)域的統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門分層次的執(zhí)法體制下，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法主體林立（包括環(huán)境保護、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、水利、統(tǒng)計、林業(yè)、海洋與漁業(yè)等部門），“各執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限也不甚分明，導(dǎo)致部門與部門之間經(jīng)常相互扯皮，爭權(quán)推責(zé)。”[6] 在實踐中，各有關(guān)機關(guān)之間相互扯皮，相互推諉，出現(xiàn)各部門機關(guān)為了部門利益和地區(qū)利益，爭著管搶著管，甚至越權(quán)管理，導(dǎo)致執(zhí)法秩序混亂不堪的現(xiàn)象[5]。就在農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部，行政執(zhí)法權(quán)分散于植物保護、種子、土肥、環(huán)境保護各個機構(gòu)中，形成了多元的執(zhí)法主體[7]。依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政主管部門主管農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作，但目前由于各種原因，部分法定職能沒能落實到位，阻礙了農(nóng)業(yè)環(huán)保工作的正常開展[8]。另一方面又表現(xiàn)為機構(gòu)缺位。如：《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》第23條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府主管農(nóng)業(yè)的部門應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，負責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測和評價。至2003年該省在省、市、縣3級還缺乏一套完整的農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)及環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機構(gòu)和人員，以至出現(xiàn)污染事件時，未能及時發(fā)現(xiàn)，也未能及時制止[9]。
1.2.2　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障　程序比目的更重要。沒有行政程序，行政職權(quán)就難以合法運作。行政程序的基本功能在于：擴大公民行使參政權(quán)的途徑，監(jiān)督行政主體公平實施行政權(quán)，保護行政相對人的程序權(quán)益等[10]。實踐中，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法缺乏程序的控制和保障。主要表現(xiàn)在：一方面，在過分強化政府權(quán)力的同時，卻又缺乏有效的環(huán)境行政監(jiān)督機制。在幾乎所有的地方性農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法的相關(guān)條例中，管理者與被管理者，行政部門和公民（特別是農(nóng)民）的權(quán)利義務(wù)關(guān)系在法律上具有不平衡性，過多地確立和保護的是以維護政府權(quán)威及各部門利益，以保證政府集權(quán)和經(jīng)濟統(tǒng)制[4]。涉及政府農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)方面雖有一系列的應(yīng)然規(guī)定（表現(xiàn)為應(yīng)當(dāng)如何如何），但在法律責(zé)任的規(guī)定中卻找不到關(guān)于政府不作為或濫用職權(quán)時應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任的條款。實踐中，當(dāng)前地方政府、部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部損害群眾環(huán)境利益的行為，已經(jīng)成為國家環(huán)保總局和監(jiān)察部進行查處的重點[12]。某些地方政府成污染幫兇[12]，這自然有違公平行政的法治原則。山西省和寧夏回族自治區(qū)人大會雖然早在1991年11月和1994年12月就已分別頒布了《山西省農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》和《寧夏回族自治區(qū)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護條例》，實際卻沒有得到有效執(zhí)行。農(nóng)業(yè)污染與生態(tài)破壞不僅已經(jīng)造成了巨大的經(jīng)濟損失，而且嚴重影響了當(dāng)?shù)厝罕姷纳硇慕】岛蜕?[13]，事實再一次昭示古訓(xùn)“徙法不足以自行”的正確性。此外，公眾參與環(huán)境事務(wù)制度缺失，對公眾參與環(huán)境事務(wù)的范圍、方式、途徑等沒有具體的規(guī)定也影響了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的效果。
另一方面，行政相對人的合法權(quán)利缺乏應(yīng)有的程序性保障。以往大多數(shù)環(huán)境程序規(guī)范具有十分濃厚的管理色彩，它們主要是單方面規(guī)定行政相對人在程序上應(yīng)負的義務(wù)和不履行義務(wù)的后果[14]。事實上，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)場檢查、行政許可、行政處罰等程序，都可能給相對人設(shè)定程序性義務(wù)和限制其權(quán)利。綜觀已有的地方農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法，諸如：對那些造成或者可能造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故的單位和個人進行處罰時，行政相對人的聽證權(quán)、行政相對人和利害關(guān)系人的陳述和辯解權(quán)、申請回避權(quán)、時效權(quán)等的行使和保障，鮮有規(guī)定。這為行政不作為或濫用職權(quán)提供了“土壤”。實踐中，有的地方一些執(zhí)法人員無任何證件和標(biāo)志，隨意進入現(xiàn)場對排污單位進行檢查，在社會上造成了不良影響[15]。

1.3　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理中的利益沖突與失衡問題
農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護與治理涉及到多方利益關(guān)系，利益沖突是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護不力的癥結(jié)所在。管理機構(gòu)自身利益與環(huán)境利益的沖突，環(huán)境保護者與受益人之間的利益沖突，排污企業(yè)與受害者的利益沖突，缺乏有效的法律調(diào)整手段。
1.3.1　管理機構(gòu)自身利益與環(huán)境利益的沖突　有的地方，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)類型多樣，經(jīng)費缺乏必要的保障，一些自收自支或差額撥款的事業(yè)性執(zhí)法機構(gòu)亂收費亂罰款，而那些破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法行為卻不能得到及時糾正[16]。有學(xué)者曾尖銳地指出，我國在森林、草原、礦藏、河流、土地、環(huán)境保護、水土保持等主要領(lǐng)域已經(jīng)基本上有法可依，問題在于執(zhí)法不嚴，執(zhí)法無效。一個重要原因就是不能有效遏制地方和部門在自我利益的驅(qū)使下破壞生態(tài)環(huán)境，致使“一邊治理，一邊破壞。一方治理，多方破壞”[17]。最終受損的還是社會的環(huán)境利益。
1.3.2　環(huán)境保護者與受益人之間的利益沖突　實行退耕還林還草，禁伐禁獵禁漁，推廣應(yīng)用高效、低毒、無殘留生物農(nóng)藥，加強畜禽養(yǎng)殖場廢棄物無害化處理，修建污染防治設(shè)施等必要措施，可能會導(dǎo)致部分人為社會整體的生態(tài)利益而讓自己的利益受損。對此，國家尚沒有依法建立起完善有效的補償制度。另外，缺乏有效促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的優(yōu)惠政策。從法理上講，優(yōu)惠政策意在權(quán)利與義務(wù)的重新配置。在現(xiàn)有的以省級立法為主的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法中，大多規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展需要和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境資源狀況，逐步增加對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的投入。”但無具體的安排，這樣原則性的規(guī)定，使得國家應(yīng)給予的優(yōu)惠無法有效落到實處。
1.3.3 　排污企業(yè)與受害者的利益沖突　從實踐情況來看，一些地方的排污企業(yè)，多為地方的利稅大戶，是地方政府的腰包。地方政府縱容惡性污染行為的結(jié)果是百姓的性命安危[18]。而且由于企業(yè)守法成本高違法成本低，大型企業(yè)也寧愿受罰不治理，特別在造紙、釀造、化工、冶金、水泥、制藥等行業(yè)尤為突出[19]。從全國而言，珠江三角洲成為世界主要制造業(yè)基地的代價，就是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境受到污染。據(jù)初步統(tǒng)計，全國至少有1300～1600萬hm[2]耕地受到污染，每年因土壤污染造成各種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失約200億元，土壤污染已經(jīng)成為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大障礙[20]。

　　　　2　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治保障對策

2.1　建立和完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治化的基礎(chǔ)
2.1.1　盡快制定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合保護法　制定一部反映農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境客觀規(guī)律，體現(xiàn)民意，可以有效保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和治理農(nóng)業(yè)生態(tài)污染的綜合性的善法，改變無法可依的局面，是當(dāng)務(wù)之急。瑞典在1980年以后，相繼制定了15個單項的環(huán)境法規(guī)，1999年1月1日又出臺了一部完整的《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》，其環(huán)保政策和法規(guī)有的已被歐盟用作共同準則的樣板[28]。瑞典的做法，可資借鑒。
2.1.2　貫徹《立法法》精神，改進立法技術(shù)　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)是一項系統(tǒng)工程。它牽涉到多個行政部門的管理權(quán)限，單一部門難以勝任農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合保護法的起草工作。建議該法由全國人大會農(nóng)資委和法工委會同國務(wù)院法制辦直接主持起草。當(dāng)然國家立法機關(guān)在立法時也需遵循立法民主公開的要求，重視對社會公眾和行政相對人正當(dāng)環(huán)境權(quán)益和程序權(quán)益的保護。立法中要克服“重實體，輕程序”的思想。首先要建立科學(xué)的外部行政程序規(guī)定。如規(guī)定嚴格的告知制度、聽證制度、聽取行政相對人的陳述和申辯制度等[21]。其次，應(yīng)為社會公眾參與環(huán)境管理提供法律上的程序保障，賦予公眾全面參與環(huán)境保護的權(quán)利，確立公民的環(huán)境權(quán)益應(yīng)包括公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)、環(huán)境自衛(wèi)權(quán)、索賠權(quán)和訴訟權(quán)等[22]。再次，對政府在保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)應(yīng)有具體的程序規(guī)定，凡要求政府履行責(zé)任的條款，都應(yīng)有政府不作為和亂作為時要承擔(dān)什么責(zé)任的相應(yīng)條款。
2.2　健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法治化的行政執(zhí)法體制
2.2.1　建立健全法治化的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制　現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門分層次的執(zhí)法體制有必要進行改革，逐步向綜合執(zhí)法體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這里所指的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法，并非是指將現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部門以植物保護、種子、化肥、農(nóng)藥等監(jiān)管為主的狹隘的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)態(tài)監(jiān)管體制，而是指在機構(gòu)改革中，逐步地建立和健全宏觀上的大農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體系：將所有涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的行政職能集中于某一綜合執(zhí)法機構(gòu)。根據(jù)一定的標(biāo)準，建議考慮組建土地、水利、林業(yè)、煤炭和地質(zhì)礦產(chǎn)、大氣、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)行政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)于一身的“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境稽查總隊”，建立起一套完整的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)和環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高綜合執(zhí)法的效能。
2.2.2　強化行政程序的控制和保障作用　一方面要重視農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法的外部行政程序建設(shè)，既要加大對那些造成或者可能造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故的單位和個人的執(zhí)法力度，又要注意克服農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中的隨意性，盡量避免出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，對于涉嫌重大環(huán)境污染犯罪或者環(huán)境監(jiān)管失職犯罪，需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)將案件及時移送司法機關(guān)，而不能簡單地以罰代刑了結(jié)案件。另一方面，要重視保護行政相對人的合法程序權(quán)益。執(zhí)法人員在行使行政執(zhí)法權(quán)時應(yīng)依法持證上崗，實行嚴格的告知制度，切實保障行政相對人的陳述和申辯權(quán)，依法采集證據(jù)，做好行政檢查的筆錄工作，并規(guī)范相關(guān)文書。對每一起案件從提起、立案、調(diào)查、裁決、執(zhí)行直到歸檔，都應(yīng)依法進行，切實做到依法辦案，按程序辦案，規(guī)范辦案。
2.3　依法調(diào)整農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境中所涉及的各方利益關(guān)系
2.3.1　切實保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理機構(gòu)所需的經(jīng)費　惟有讓農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)都能夠吃上“皇糧”，依法保障其合法權(quán)益，才能有效地履行其保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，才能克服“重利輕管，以罰代法現(xiàn)象的發(fā)生。”[23]
2.3.2　要依法實施政策、貸款、稅收方面的優(yōu)惠措施　各級政府應(yīng)特別重視優(yōu)惠投入制度的建設(shè)。日本政府為推動生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的做法，值得我們借鑒。日本以建立環(huán)保型農(nóng)戶為載體，從政策、貸款、稅收上給予支持，以提高環(huán)保型農(nóng)戶經(jīng)濟效益和社會地位。此外，政府還對為社會整體的生態(tài)利益而讓自己的利益受損的人，也依法在政策、貸款和稅收上給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠[24]。
2.3.3　依法建立和完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼機制　根據(jù)WTO“綠箱”政策規(guī)定及國外經(jīng)驗，我國政府可對與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)的科研、培訓(xùn)、推廣與咨詢服務(wù)等一般性政府服務(wù)，與環(huán)保措施掛鉤的價格補貼，如退耕還林還草、休耕，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼等方面進行政策支持[25]。令人可喜的是《退耕還林條例》已對退耕還林或土地承包經(jīng)營權(quán)人提供種苗造林補助費和生活補助費作了專章規(guī)定。
對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護和治理實行“綠箱”扶持政策。德國政府的做法值得我們借鑒。“凡符合法律規(guī)定而進行粗放經(jīng)營的農(nóng)戶或農(nóng)場主在經(jīng)濟上可以得到政府給予的一定補償。……顯然，這些補貼措施都有利于自然資源保護和生態(tài)環(huán)境的改善。”[26] 2001年德國對生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實體的扶持就達6115.4萬歐元，平均150歐元·hm[-2][27]。就環(huán)境保護而言，對環(huán)境有相當(dāng)影響的德國農(nóng)業(yè)，有近一半的收入取決于政府補貼[28]。我國對于環(huán)境問題還沒有引起足夠重視，有些地區(qū)的環(huán)境已經(jīng)遭到了嚴重的破壞。運用財政補貼修復(fù)被破壞的環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)、居民自覺保護環(huán)境，已成為當(dāng)務(wù)之急[29]。
2.3.4　采取行之有效的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護稅收和污染責(zé)任保險政策　為了保護和促進農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的健康發(fā)展，國外主要采取征收環(huán)境稅和其他環(huán)境補償性措施。歐盟對排放污染物，制造噪音和某些產(chǎn)品如農(nóng)藥和汽油等征收環(huán)境稅[30]。荷蘭政府將持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境政策的目標(biāo)，實行生態(tài)稅制，生態(tài)稅收主要用于生態(tài)目的，在實踐中具有很強的導(dǎo)向作用[31]。在產(chǎn)生環(huán)境污染和危害最嚴重的行業(yè)，如石油、化工、印染、采礦、水泥、造紙、皮革、火力發(fā)電等行業(yè)，建立強制性污染責(zé)任保險為主，任意性責(zé)任保險為輔的保險制度也不失為良策[32]。
基金項目：浙江省教育廳資助項目（2004709）