政府非稅收入的負面影響及其整頓

[內(nèi)容摘要]中央政府1999年初實行了稅費改革,對政府非稅收入進行了初步規(guī)范和整頓。這次改革的總體思路是,對現(xiàn)在各級政府及其所屬部門和行政事業(yè)單位的收費,區(qū)分不同類別和不同情況,采取“一清、二轉(zhuǎn)、三改、四留”的措施。筆者認為,對政府非稅收入的治理整頓有助于改善國內(nèi)居民的收入狀況,拉動國內(nèi)的消費需求,保障社會的安定與發(fā)展,是及時而有效的,但同時這次稅費改革的力度仍是不夠的。本文從理論及實際操作上提出了幾點建議。

政府非稅收入的現(xiàn)狀分析

政府非稅收入是指政府用收費、基金、罰款、攤派、贊助等方式籌集的用于履行政府職能的收入。目前,我國各級政府部門都存在著大量的收費、基金等非稅收入,在政府全部的公共收入中(不僅局限于政府預(yù)算內(nèi)、外收入)占據(jù)了很大的比重,對微觀經(jīng)濟運行和國家宏觀經(jīng)濟的調(diào)控都具有重大的影響。

當(dāng)前上至中央各部門,下至農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各機構(gòu),亂收費、攤派等屢禁不止,結(jié)合現(xiàn)狀可簡單地概括為“多、亂、難”三個字。具體問題有:

(一)執(zhí)法部門多,項目繁多,收費環(huán)節(jié)多,數(shù)量龐大,政府對總體情況把握不夠

政府非稅收入主要來源于以下三部分收入:

1 財政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。包括(1)國有企業(yè)上繳利潤;(2)國家能源交通重點建設(shè)基金收入;(3)各種專項收入,如教育費附加收入;(4)基本建設(shè)貸款歸還收入;(5)國家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入;(6)事業(yè)收入、公產(chǎn)收入;(7)罰沒收入;(8)行政性收費收入。這部分預(yù)算內(nèi)非稅收入在項目、數(shù)量、管理上都比較規(guī)范。從統(tǒng)計數(shù)字來看,其在整個政府非稅收入中比重不大,小于10%。

2 財政預(yù)算外的非稅收入。主要包括:(1)國務(wù)院或財政部、國家計委批準設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金;(2)由省級人民政府或省級財政、計劃部門批準設(shè)立的行政事業(yè)性收費和基金。據(jù)財政部1995年統(tǒng)計,中央政府及有關(guān)部門批準的收費項目共369項(272項納入預(yù)算外,97項納入預(yù)算內(nèi))。省級政府及有關(guān)部門的收費和基金項目則更多,據(jù)估計項目達千余個,金額達2000億元。

3 游離于財政之外的政府各部門的收費和集資、攤派。據(jù)湖南省漣源市人大不久前對全市個體工商戶的稅費抽樣調(diào)查,漣源市156個副科級以上單位中,執(zhí)行收費的單位和部門有144個,收費項目竟達1230個。該筆非稅收入納入預(yù)算外,其項目及數(shù)量不明確,據(jù)有些省的調(diào)研表明,我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費和集資已超過其政府財力的1/3。后面兩部分收入是政府非稅收入的主體,也正是這兩項收入造成了政府非稅收入的混亂狀態(tài)。建國初期至改革開放前,預(yù)算外資金中只有為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預(yù)算外資金只有8 91億元,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的4 2%。改革開放后,預(yù)算外資金的規(guī)模開始迅速膨脹起來。1978年全國預(yù)算外資金為347億元;1992年為3855億元,相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的97 7%,其總量增加了10倍。1996年,全國開展預(yù)算外資金的清理檢查,共查出1995年預(yù)算外資金3855億元,約為1994年查出的2 7倍。1996年預(yù)算外資金決算數(shù)為3893億元,仍相當(dāng)于財政收入的一半。

(二)政府非稅收入管理混亂,地方政府越到基層,收費和集資行為越缺乏約束,收費主體多元化嚴重

在中央和省兩級政府上,預(yù)算外和財政外的非稅收入的設(shè)立管理上較嚴格,近幾年中央公布許可收費的項目只有130多種,而地方上執(zhí)行的收費項目多達 1000多項。在市縣鄉(xiāng)三級政府,其非稅收入設(shè)立管理約束力逐漸弱化,特別是鄉(xiāng)一級政府,農(nóng)村分配關(guān)系基本上處于多頭管理的無序狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金制度從管理權(quán)限和體制上沒有理順,農(nóng)業(yè)部規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村合作經(jīng)濟組織經(jīng)營管理部門負責(zé)管理,財政部規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理,實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經(jīng)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他機構(gòu)的多頭管理。實行“一事一費”,沒有一個專門部門實行數(shù)量控制,而且沒有一個統(tǒng)一的收費標準,缺乏監(jiān)督。分散管理之中,貪污腐敗不可避免,浪費流失更是嚴重。

(三)財政和物價部門對收費項目的管理尚處于規(guī)范和整頓過程之中

目前政府對收費及基金的管理基本上明確了項目的批準權(quán)限在中央和地方各級政府,財政和物價部門分管項目審批和收費標準。收費和基金的實際收支、支出使用情況,都沒有經(jīng)過立法形式確立管理體制。1996年《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的規(guī)定》,明確了預(yù)算外資金國家所有的性質(zhì),規(guī)定各預(yù)算外資金應(yīng)交財政專戶儲存,實行“收支兩條線”管理,將13項大基金納入預(yù)算,對大部分收費和基金要求實行財政專戶管理,這些制度規(guī)定在落實過程中困難很大。今年初的稅費改革首先從交通、房地產(chǎn)等方面入手,其目的是降低汽車、房屋的價格及其使用價格,以配合政府拉動國內(nèi)需求。我們知道,消費決定于收入,只有全面地清理整頓不合理的收費與基金,從而提高居民的真實收入水平,才能帶動消費。稅費改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及各個領(lǐng)域的稅費改革和稅費管理問題,在同一領(lǐng)域也同時涉及到各個方面的利益關(guān)系調(diào)整和制度建設(shè)。

(四)現(xiàn)今的稅費制度混亂之中,另有的一大現(xiàn)狀是“難”

由于許多收費項目是經(jīng)過某個領(lǐng)導(dǎo)的批準或許諾出臺的,收費單位在“紅頭文件”、“領(lǐng)導(dǎo)指示”的保護下,收費管理部門明知收費不合理,卻不敢去查,即使查了,上頭一個電話,也無法處理;收費單位一般都擁有一定的實權(quán),再加上上層領(lǐng)導(dǎo)的保護,被收費對象明知收費不合理,也無可奈何,最終不得不如數(shù)上繳。

政府非稅收入的負面影響

政府財政收入在1956～1983年期間,50%左右來源于非稅收入,其大部分是國營企業(yè)的上繳利潤。國家作為全民生產(chǎn)資料所有者的代表,從國營企業(yè)取得投資回報。由于計劃經(jīng)濟中這部分財政收入全部納入國家預(yù)算,其透明度高,管理嚴格。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的政府非稅收入主要是由于政府財政對地方政府和中央政府各部門“放權(quán)”后形成的。這些非稅收入在緩解政府各部門經(jīng)費不足上起到了一定的積極作用,但目前政府對其的管理不力,負面效應(yīng)越來越大。

(一)加重了企業(yè)負擔(dān)

企業(yè)是承擔(dān)各種費用的主要對象,隨著社會分工的深化和專業(yè)服務(wù)的發(fā)展,企業(yè)用于購買各種服務(wù)的成本支出必然不斷增長,這是符合市場經(jīng)濟發(fā)展客觀趨勢。在服務(wù)與貨幣的交換中,如果遵循的是自愿和等價原則,企業(yè)自然會根據(jù)成本---效益分析,選擇最佳的服務(wù)與價格組合,從而增進企業(yè)的經(jīng)濟效益。但是,現(xiàn)行的收費卻遠遠超越了正常交易的范圍,使企業(yè)不堪重負,效益受損。據(jù)預(yù)算內(nèi)國有工業(yè)企業(yè)的不完全統(tǒng)計,1991年向有關(guān)部門交納的費用和基金10多項,共計468 5億元,比1985年的139 52億元增加328 98億元,平均每年增長22 4%,占企業(yè)產(chǎn)品銷售收入的比重由1985年2 8%上升到1991年的4 1%,這還不包括名目繁多的社會收費和集資攤派。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)目前負擔(dān)的各種費用超過200余項,涉及60多個部門和單位,其中有46 4%屬于不合理負擔(dān)。河南省淮陽縣個體私營企業(yè)1993年交納的20多種費用占全年經(jīng)營額的9%,是稅收的3 3倍。生產(chǎn)經(jīng)營者的交費負擔(dān)不僅超過了其納稅負擔(dān),而且由于這些收費大都硬性攤派、強制征繳,而不管企業(yè)是否實現(xiàn)了銷售收入和利潤,因而使困難企業(yè)更不堪重負。無奈之余,生產(chǎn)者或是面臨虧損,或是采取轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)和以費擠稅的方法以減少費用的影響。其結(jié)果是物價上漲,產(chǎn)品缺乏市場競爭力,企業(yè)經(jīng)營效益下降,國家財政收入減少,嚴重時企業(yè)干脆停業(yè),經(jīng)濟發(fā)展受阻。江蘇南化集團公司1984-1994年11年間因利轉(zhuǎn)費而多支出2 1億元,致使該特大型國有工業(yè)企業(yè)陷于虧損1 2億元的困境。

亂收費行為已直接損害了我國經(jīng)濟賴以生存和發(fā)展的微觀基礎(chǔ),巨大的收費規(guī)模已構(gòu)成對稅基嚴重的侵蝕。中央政府實行稅費改革不僅是當(dāng)前內(nèi)需不足的要求,也為國民經(jīng)濟長期健康、有序發(fā)展創(chuàng)造了必需的制度環(huán)境。

(二)分散了國家財力

現(xiàn)行行政事業(yè)性收費除少數(shù)納入預(yù)算內(nèi)管理,其他大部分納入預(yù)算外資金管理,是構(gòu)成預(yù)算外資金的主要來源。近年來預(yù)算外資金以“滾雪球”之勢迅猛膨脹,呈現(xiàn)一種不可遏止的增長慣性。據(jù)調(diào)查測算,目前全國預(yù)算外資金的規(guī)模實際超過了3000億元,其中收費和基金收入2600億元左右,相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的45%,更甚者則已超過了預(yù)算收入。這些預(yù)算外資金一方面調(diào)動了各單位、部門及地方政府的積極性,但另一方面卻分散了國家財力,加劇了固定資產(chǎn)和消費基金的急劇膨脹。我國財政收入占ＧＤＰ的比例由1979年的28 4%降至1987年的18 4%,再到1995年的10 7%,幾乎以平均每年一個百分點的速度在下降,而生產(chǎn)者卻并未感到負擔(dān)減輕。

(三)加劇了社會的分配不公,敗壞了社會風(fēng)氣

馬克思政治經(jīng)濟學(xué)的基本原理是“勞動創(chuàng)造價值”,社會主義分配的基本原則是“按勞分配”,勞動報酬應(yīng)與貢獻相一致,只有這樣才能形成高效率的激勵機制。而現(xiàn)今許多行政部門利用管理中的種種弊端和漏洞謀取收費資金,以達到優(yōu)越的辦公住房條件、高額獎金津貼,這部分收入并非取決于財政分配和經(jīng)營能力,而是主要取決于其壟斷優(yōu)勢和收費能力,各企業(yè)應(yīng)交費用的多少還受企業(yè)自身與政府的“談判”能力。按照收費資金管理的有關(guān)規(guī)定,每項收費所取得的收入均有具體的使用途徑和支出方向,必須專項專用,然而現(xiàn)實中卻成了各單位、部門的“小金庫”。收費規(guī)模與單位的利益正相關(guān),這就形成了各部門間的收費攀比,這正是亂收費屢禁不止的根本原因。如果收費制度的框架設(shè)計使收費所得與部門的權(quán)力和利益相聯(lián)系,必然造成人們致力于謀求權(quán)力和擴大自己的權(quán)力。

(四)加重了我國經(jīng)濟增長速度下降的現(xiàn)狀

經(jīng)濟學(xué)理論認為:稅負高低與經(jīng)濟增長有著極其密切的關(guān)系,高稅對經(jīng)濟增長具有抑制作用,低稅則有利于經(jīng)濟增長。就我國而言,如果單純從減輕稅收負擔(dān)看,當(dāng)前稅收在我國ＧＤＰ中所占比重已經(jīng)很低,無甚潛力可挖。但是,在我國財政收入中,政府非稅收入已與稅收作用相當(dāng),因而我國居民的稅賦負擔(dān)不能僅以稅收占ＧＤＰ的比重來衡量,應(yīng)加上政府部門及事業(yè)單位等的收費作為基準。我國國內(nèi)消費、投資不足有很大一塊是由于負擔(dān)過重的原因,所以,稅賦負擔(dān)的降低,主要是針對收費這一塊,必須對現(xiàn)今的各項收費項目進行全面清理整頓。據(jù)估計,目前企業(yè)負擔(dān)中,稅、利息、費各占1/3,如能有效規(guī)范各種收費,遏止各種亂收費,就能有效地減輕企業(yè)負擔(dān),增強企業(yè)的投資能力。亂收費極大地擠出了我國農(nóng)村居民的消費,山東省濟寧市1991年全市農(nóng)民負擔(dān)總額80884萬元(不含農(nóng)業(yè)稅),遠超過了全市當(dāng)年財政總收入,人均負擔(dān)135元占上年農(nóng)民純收入的19 5%,農(nóng)業(yè)稅人均僅4 3元,因而取消各種不合理收費可大大增強廣大農(nóng)民的可支配收入,增強農(nóng)村市場對城鎮(zhèn)已趨飽和的家用電器等耐用消費品及日常生活用品的吸納能力,進而拉動經(jīng)濟增長。

規(guī)范政府非稅收入的對策建議　

　筆者認為,所有權(quán)和使用權(quán)均歸同一部門單位所有的管理體制帶來的利益驅(qū)動是目前收費混亂的主要根源。稅費改革的重點應(yīng)是使政府部門的收費使用權(quán)和收費所有權(quán)相分離,具體有如下建議:

(一)建立統(tǒng)一的財政體系,將一切履行政府職能的收支全部納入該體系

政府各項職能的支出都必須采用財政預(yù)算的方式,經(jīng)過法律程序由人民代表大會審批、通過。改變原來財政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線的方式,取消預(yù)算外范疇及其管理辦法,建立財政預(yù)算內(nèi)多種預(yù)算方式和管理辦法的新體系。將所有的政府收入完全歸于財政稅務(wù)部門管理,這樣的好處是可以切斷各個政府職能部門的行政、執(zhí)法與收費供給之間的直接聯(lián)系,將收費使用權(quán)和收費所有權(quán)相分離。

(二)建立嚴格的法律體系,加強對政府財力的全面法律約束

國外的經(jīng)驗告訴我們,法制才是約束政府財力分配的最有力手段,我國政府財政也只有從法制建設(shè)入手建立各項切實可行的稅收立法、行政法規(guī),明確各種合理收費基金的征收標準、程序及管理辦法,并用法律程序約束財政分配,達到嚴肅財政紀律的目的。

(三)采取復(fù)式預(yù)算的組織形式,設(shè)立多個專門預(yù)算會計帳戶,對不同性質(zhì)收支分別實行不同的預(yù)算管理辦法

實行統(tǒng)收統(tǒng)支和收支兩條線預(yù)算辦法的部門,由于收入要集中,支出需財政預(yù)算部門審批方能撥款,財政預(yù)算對各單位預(yù)算和總預(yù)算的執(zhí)行具有較強的制約作用;而對于實行收入完全或絕大部分來自收費的收支一條線預(yù)算管理辦法的單位,由于其預(yù)算自收自支,自行管理,因而應(yīng)要求其建立嚴格的財政制度,加強財政部門對其財務(wù)的全面監(jiān)督和檢查。

(四)建立專門的收費監(jiān)督部門,該部門不受同級政府機關(guān)領(lǐng)導(dǎo),而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負責(zé)

將政府收費置于人民代表大會的監(jiān)督之下,不允許有不受監(jiān)督、游離于預(yù)算之外的政府收支,對那些政府以明令取消的不合理收費予以堅決取締,對民眾反映強烈的收費項目及時、全面地反映至稅費改革、管理部門。在具體操作上可實施領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制原則。

(五)加大稅務(wù)部門的執(zhí)法力度,完善現(xiàn)有的稅收體系,提高稅收占ＧＤＰ的比重,將稅收收入水平提到政府收入的主體地位

統(tǒng)計表明,1980～1993年我國的稅收收入平均有86%來自國有企業(yè);到1994年,各種非國有經(jīng)濟成份在全部工業(yè)總產(chǎn)值中的比重已由1980年的20 4%上升到65 9%,但其承擔(dān)的稅收僅占總稅收的30%;我國居民個人收入占ＧＤＰ的比重達66 5%,而個人所得稅卻僅占整個工商稅收的2 4%;稅制結(jié)構(gòu)中,1997年服務(wù)于效率目標的商品稅占整個稅收的70%,服務(wù)于公平目標的所得稅僅占14 9%,與近年來向個人傾斜的分配原則相違背。因而,我國稅收體制改革仍具有很大空間,完善稅收體制可以提高政府部門的預(yù)算內(nèi)收入,政府財政困難問題將有所減少,預(yù)算外收入的動力減弱,各種亂攤派、收費會相應(yīng)有所減少,而財政上的困難更會加重亂收費現(xiàn)象。同時,財政收入的增加可以使政府有一定的財政力量來加強社會保障體系的建立與完善,給予大量下崗工人生活上的保障,使其具有基本生活用品之外的消費能力,有助于緩解國內(nèi)市場的消費不足。

(六)年初的稅費改革首先從房地產(chǎn)及汽車銷售市場開始,其目的之一是啟動并促進這兩個市場的消費

但筆者認為,這兩個板塊的啟動對國內(nèi)消費需求促進有限,對經(jīng)濟增長的作用也不是太大。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查,不考慮國有資產(chǎn),國內(nèi)50%的資產(chǎn)屬于10% 的個人,由此可見,國內(nèi)買得起住房、汽車的人畢竟是少數(shù),許多買房的人也只是短期行為(由于房改的原因),這種促進消費是以擠出遠期消費為代價的。用稅費改革的方法促進消費從根本上應(yīng)從減輕農(nóng)民和工人負擔(dān)著手,這二者的基數(shù)大,乘數(shù)效應(yīng)也大,因而這兩個主體的稅費改革對經(jīng)濟增長意義重大。我國如果不對這兩方面存在的問題進行改革,即使較短期內(nèi)消費不足問題得到緩解,但長期必然會面臨一個輪回消費不足的怪圈。

(七)對我國政府非稅收入的改革應(yīng)具體落到實處,按收支內(nèi)容區(qū)別其不同的性質(zhì),為日后不同性質(zhì)收入對應(yīng)不同性質(zhì)支出打下基礎(chǔ)

特別是農(nóng)村的稅費改革,農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”按收支內(nèi)容分為政府行政收支、社會公益性事業(yè)收支和集體經(jīng)濟發(fā)展資金三類,用于第一類的收支應(yīng)改為稅收,后兩類的收支可采用費的形式。第一、二類的收支由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政統(tǒng)管,納入預(yù)算,第三類由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行管理,財政實行監(jiān)督,并定期向村民公布資金使用情況,由于農(nóng)民本身參政、議政意識較差,這一點必須強調(diào)。

參考文獻:
①伍世安等:《中國收費研究》,中國財政經(jīng)濟出版社1997年版。
②曾令華等:《個人收入分配比較研究》,華中理工大學(xué)出版社1995年版。
③李爽:《消費的陷阱》,珠海出版社1998年版。
④何帆等:《為市場經(jīng)濟立憲》,中國財政經(jīng)濟出版社1998年版。
⑤《中國財經(jīng)報》1999年4月各期。
⑥張倫俊:《我國稅收彈性低及其原因》,《經(jīng)濟研究資料》1998年第6期。