淺談完善我國可再生能源法律制度建議
淺談完善我國可再生能源法律制度建議
能源最終將由化石能源時代發(fā)展過渡到可再生能源時代，大力開發(fā)利用可再生能源已成為能源戰(zhàn)略的必然選擇。“ 各國在針對經(jīng)濟危機而推出的救援計劃中都不約而同地把綠色投資和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為實體經(jīng)濟的突破口，希望通過對新能源產(chǎn)業(yè)的投入和支持，帶動經(jīng)濟全面復(fù)蘇和持續(xù)發(fā)展”。2012年1 月16 日第五屆世界未來能源峰會開幕，主題是“ 推動可持續(xù)創(chuàng)新” ，討論的主要議題是可再生能源未來的發(fā)展和挑戰(zhàn)，聯(lián)合國秘書長潘基文提出了到2030 年將全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目標(biāo)。但是目前世界經(jīng)濟復(fù)蘇乏力，這在很大程度上影響了可再生能源發(fā)展的進程，可再生能源未來幾年的發(fā)展路徑幾乎是“ 八仙過海，各顯神通” 了。對于我國而言，正如2011 年美國布魯金斯學(xué)會發(fā)布的《中國的能源安全： 前景，挑戰(zhàn)和機遇》里提到的： “ 中國改變現(xiàn)有的能源供需結(jié)構(gòu)存在很大困難，化石能源依舊具有無可替代的作用。” “ 未來幾十年，中國的能源結(jié)構(gòu)仍將以煤炭為主，但中國的水電、核電、風(fēng)電和天然氣有巨大的發(fā)展?jié)摿?。中長期看，中國應(yīng)該構(gòu)建一個技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的煤炭清潔利用和可再生能源利用體系”。相應(yīng)地，可再生能源整個法律體系的完善則成為可再生能源發(fā)展的必經(jīng)之路。
2005 年以前，我國主要是通過部門規(guī)章和政策來給可再生能源的發(fā)展提供制度支持。2005 年2 月28 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法》( 以下簡稱《可再生能源法》) 并于2006 年1月1 日施行，從此將可再生能源開發(fā)利用納入了法制軌道。2009 年12 月26 日全國人大會通過了《中華人民共和國可再生能源法( 修正案) 》，修改后的《可再生能源法》形成了五項新的可再生能源法律制度： 總量目標(biāo)制度、全額保障性收購制度、分類電價制度、費用補償制度和可再生能源發(fā)展基金制度。為了有效施行可再生能源法律制度，相關(guān)部門又先后出臺了一系列的配套的規(guī)章和政策。就整個制度的演進來看，首先是立法形式的變化，由2005 年前由部門規(guī)章與政策予以規(guī)范演進到現(xiàn)在的全國人大會通過的法律，反映了國家對于可再生能源發(fā)展的重視，以強制性的高位階立法形式代替之前的部門規(guī)章與政策，法制的統(tǒng)一，更利于可再生能源各項法律制度在全國實施; 其次是立法內(nèi)容的變化，從2005 年之前的“ 零打碎敲” 式立法到統(tǒng)一《可再生能源法》的制定，再到首次修改，以及細則與配套制度的出臺與即將出臺，都反映了我國可再生能源法律體系的逐步建立，表明了我國發(fā)展可再生能源的決定與信心，此次修改的《可再生能源法》確立的五項制度是在總結(jié)之前經(jīng)驗與教訓(xùn)基礎(chǔ)上確立的。特別是《可再生能源法》的首次修改，既保留了原有科學(xué)合理的內(nèi)容，刪除并修改了無效的內(nèi)容，還增加了新內(nèi)容，從字眼表述上看既有有變化的，也有無變化的，但是實質(zhì)上都有了新的內(nèi)容。“2006 年起施行的《可再生能源法》鼓勵發(fā)展風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能等可再生能源。受該法影響，?006 年起，可再生能源發(fā)電裝機容量占比止跌回升”。然而，要想給予可再生能源更大的發(fā)展空間，必須對我國可再生能源法律制度進一步完善。
1、可再生能源總量目標(biāo)制度問題。
1. 1 問題所在：未以立法形式明確且目標(biāo)偏低。
2009 年12 月修改的《可再生能源法》規(guī)定了總量目標(biāo)制度，但沒有在法律條文中明確規(guī)定總量目標(biāo)，該法第七條規(guī)定，可再生能源總量目標(biāo)由國務(wù)院能源主管部門制定并報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。總量目標(biāo)是一個必須實現(xiàn)的國家目標(biāo)，是一個強制性的規(guī)定。我國是一個大國，各項情況相當(dāng)復(fù)雜，并且地域差異很大，作為一個反映國家推動可再生能源發(fā)展決心和力度的具體體現(xiàn)的總量目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是通過權(quán)威的立法來推動的，只有如此，才能保證各地區(qū)統(tǒng)一的認識和行動。如澳大利亞于2001 年4 月通過了自己的可再生能源( 電力) 法，在這部立法中明確提出了到2010 年全國增加9，500Wh( 2%) 的可再生能源發(fā)電，整個可再生能源產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達到40 億澳幣。從最終的效果來看，正是因為通過立法明確了政府發(fā)展可再生能源的決心，投資者才清晰地了解國家支持的重點所在，引導(dǎo)了投資的方向，使總量目標(biāo)得以實現(xiàn)。
不可否認，我國目前已成為全球可再生能源的大國，根據(jù)國家能源局發(fā)布的數(shù)據(jù)，到2010 年底，我國的水電裝機已經(jīng)達到2. 13 億千瓦，世界排名第一，風(fēng)電并網(wǎng)運行容量超過了3100 萬千瓦，太陽能光伏電池產(chǎn)量已占全球產(chǎn)量40%、達到了800 萬千瓦。我國“ 十二五” 規(guī)劃綱要中明確提出的目標(biāo)是： 2020 年非化石能源占一次能源消費量15%，2015 年非化石能源占一次能源消費量的11. 4%。目前，正在制定的我國能源發(fā)展“ 十二五” 規(guī)劃也將可再生能源作為了重點領(lǐng)域，雖然規(guī)劃沒有正式發(fā)布，但國家能源局已透露： “ 到2015 年，風(fēng)電將達到1 億千瓦，年發(fā)電量1900 億千瓦時，其中海上風(fēng)電500 萬千瓦; 太陽能發(fā)電將達到1500 萬千瓦，年發(fā)電量200 億千瓦時; 加上生物質(zhì)能、太陽能熱利用以及核電等，2015 年非化石能源開發(fā)總量將達到4. 8 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤”①。而世界平均水平為2010 年達到10%，2020 年達到20%，2050 年達到50%。按照目前我國的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，我國可再生能源在2010 - 2050 年期間的發(fā)展將明顯低于世界平均水平，這種差距與中國未來在世界中的地位和作用遠遠不相適應(yīng)?？紤]到規(guī)劃與實際實施結(jié)果可能還存在差距等因素，這種落后會更加顯著。
1. 2 解決對策。
從《可再生能源法》的最初立法與后期修改來看，我國立法行為始終未能突破幾個傳統(tǒng)立法觀念的束縛，如立法的綜合性、原則性、指導(dǎo)性等等，另外也反映了整個立法過程中矛盾與利益的博弈與妥協(xié)。但有一點是明確的，就是沒有強有力的立法總量目標(biāo)的“ 目標(biāo)” ，勢必會被最終的效果大大的打個折扣。在這方面，我們是有教訓(xùn)的，“ 九五” 期間，原電力部就曾經(jīng)提出到2000 年我國風(fēng)電裝機達到100 萬千瓦的目標(biāo)，但以上目標(biāo)因沒有立法的強制性而最終沒有實現(xiàn)。“ 報喜不報憂” 是不能解決問題的。目前，世界上許多國家已通過可再生能源立法，提出了自己的強制性可再生能源目標(biāo)政策，如2004 年德國在其制定的《關(guān)于重新調(diào)整電力領(lǐng)域可再生能源法的法律》中提出： “ 制定本法旨在促進提高可再生能源在電力供應(yīng)中所占的比重，至2010 年至少提高到12. 5%，至2020 年至少達到20%”。“ 目前，全球已有60 多個國家制定了相關(guān)的法律、法規(guī)或行動計劃，通過立法的強制性手段保障可再生能源戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)” [3]。
可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)是可再生能源總量目標(biāo)的具體化，具體指導(dǎo)可再生能源的開發(fā)利用，為可再生能源總量目標(biāo)的實現(xiàn)提供保障。許多國家都提出了較高的可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，如丹麥，2012 年年初公布了自己國家的《2050 年能源發(fā)展戰(zhàn)略》，提出“ 到2050 年將完全擺脫對化石能源依賴的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中2020 年化石燃料消耗將比2009 年降低33%，一次能源消費量比2006 年降低4%，可再生能源在終端能源消費中的比重超過30%，交通領(lǐng)域可再生能源消費比重達到10%”②。當(dāng)然，基于我國目前的實際情況，制定如丹麥的戰(zhàn)略目標(biāo)是嚴重的不切合實際。但是我們也必須看到，由于發(fā)展目標(biāo)制定偏低，實踐中已嚴重阻礙可再生能源的發(fā)展，就風(fēng)電發(fā)展而言，我國風(fēng)電普及速度全世界第一，已成為全球風(fēng)電行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，然而正是由于國家風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)偏低，導(dǎo)致電網(wǎng)建設(shè)不足，難以滿足我國風(fēng)電發(fā)展的速度，客觀上又抑制了風(fēng)電的發(fā)展。當(dāng)前，我國可再生能源“ 十二五” 規(guī)劃尚未正式公布，筆者建議，根據(jù)我國可再生能源開發(fā)利用技術(shù)水平和市場規(guī)模，適當(dāng)調(diào)整并提高我國可再生能源發(fā)展的規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)。
2、可再生能源全額保障性收購問題。
2. 1 問題所在：并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。
《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定： “ 電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全”。此款規(guī)定了可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目必須符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在保障電網(wǎng)安全的前提下，與電網(wǎng)企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，只在達到上述條件的，電網(wǎng)企業(yè)才會全額收購可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。在這些條件中，最為關(guān)鍵的就是并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的問題。
當(dāng)然，對于并網(wǎng)發(fā)電項目提出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障電網(wǎng)安全的需要，可再生能源發(fā)電企業(yè)不應(yīng)有例外，并且并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)，才能確保上網(wǎng)的可再生能源電力不會對電網(wǎng)構(gòu)成威脅，以保障電網(wǎng)的安全，但是我國卻沒有這方面的國家強制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以風(fēng)電為例，2001 年前曾經(jīng)就運行、檢修、安全規(guī)程等制定過相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但其內(nèi)容已遠遠不能適應(yīng)當(dāng)前風(fēng)電大規(guī)模的開發(fā)需要，這意味著之前的這一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過期。當(dāng)下，關(guān)于風(fēng)電的各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成完整的體系，很多關(guān)鍵性零部件的標(biāo)準(zhǔn)也還沒有發(fā)布。這已經(jīng)嚴重影響了可再生能源的發(fā)展空間，隨之也影響了整個能源的供給。2011 年夏天，電荒問題再次引起關(guān)注，但實際上西部風(fēng)能卻未能“ 施展拳腳” ，沒有強制性的并網(wǎng)技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)使得風(fēng)能未能發(fā)揮其應(yīng)有的利用率，也在客觀上阻礙了風(fēng)電行為的發(fā)展動力。
2. 2 解決對策。
“ 全額收購主要是在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決[4]。” 法律中規(guī)定全額收購的是“ 符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)” 的電力，由于并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，電網(wǎng)企業(yè)可以理直氣壯地以安全為由拒絕收購可再生能源電力，而可再生能源發(fā)電企業(yè)則無抗辯的理由，這就導(dǎo)致全額保障性收購制度難以落實。“ 國外風(fēng)電發(fā)達國家都制定了嚴格的并網(wǎng)導(dǎo)則且強制執(zhí)行。并網(wǎng)導(dǎo)則明確規(guī)定了風(fēng)電場應(yīng)具備的有功/無功功率調(diào)節(jié)能力、低電壓穿越能力等性能指標(biāo)。德國針對大規(guī)模風(fēng)電并網(wǎng)制定了一系列的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其要求高于國際電工委員會( IEC) 的標(biāo)準(zhǔn)，對各種并網(wǎng)技術(shù)指標(biāo)做出了明確規(guī)定，并通過可再生能源法等法律法規(guī)保障執(zhí)行” ①。
沒有并網(wǎng)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)并不意味著我國現(xiàn)在沒有制定標(biāo)準(zhǔn)的能力。筆者建議，由政府相關(guān)部門牽頭，電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)、發(fā)電設(shè)備制造商等多方共同參與，盡快制定并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的制定既要參照國際標(biāo)準(zhǔn)，也要考慮我國可再生能源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，制定出符合我國可再生能源發(fā)展的國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，同時，盡快出臺全額保障性收購可再生能源的實施細則，以保障電力系統(tǒng)的安全性與整體經(jīng)濟性，為可再生能源的發(fā)展拓展空間。當(dāng)然，還需要考慮的一個因素是，“ 隨著我國電力市場化改革的不斷深入，售電側(cè)將逐步開放，電網(wǎng)企業(yè)全額收購義務(wù)的履行將面臨經(jīng)濟上的挑戰(zhàn)[5]”。
3、可再生能源分類電價制度與費用補償制度問題。
3. 1 問題所在：立法前瞻性不足。
為了給可再生能源的發(fā)展提供更為有力的制度支撐，我國《可再生能源法》確立了分類電價制度與費用補償制度。其中分類電價制度規(guī)定在了《可再生能源法》第十九條，根據(jù)這一法律條文，價格主管部門有權(quán)按照可再生能源類型和地區(qū)分別確定上網(wǎng)電價，根據(jù)制定的不同技術(shù)種類和不同地區(qū)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價水平，確定價格的適用期限，調(diào)整辦法等。目前我國適用的是國家發(fā)展和改革委員會于2006年1 月公布了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，辦法中規(guī)定了政府定價和政府指導(dǎo)價兩種形式，并對各類可再生能源發(fā)電( 風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電和海洋能發(fā)電等) 的定價機制都做了具體的規(guī)定。隨后2009 年國家發(fā)展和改革委員會又下發(fā)了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價政策的通知》，對風(fēng)電價格管理做了進一步的規(guī)定。2011 年12 月，國家發(fā)展和改革委員會又通過發(fā)改價格( 2011) 2618 /2619 /2620 /2621 /2622 /2623 號提高了向除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電征收可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)。而費用補償制度的立法內(nèi)容則包括了三個方面： 一是電價附加，電網(wǎng)企業(yè)依照上網(wǎng)電價收購可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償; 二是計入電網(wǎng)成本，規(guī)定在《可再生能源法》
第21 條; 三是可再生能源發(fā)展基金，即如果電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的費用可以申請基金補助。
立法上設(shè)置以上兩項制度的初衷，不外是考慮可再生能源的自身特點。在我國，可再生能源資源地理分布不均，加之受技術(shù)和成本的制約，可再生能源的競爭力較低，尚處于弱勢狀態(tài)，在短時期內(nèi)無法與傳統(tǒng)的能源相抗衡，因此短時期內(nèi)采用這種“ 一邊倒式” 的利益趨向是有道理的。但從長遠來看，未對此兩項制度做彈性規(guī)定，則反映了立法的前瞻性不足。首先來分析分類電價制度，該制度強調(diào)政府對市場的干預(yù)，作為一種強制性措施，由政府制定可再生能源的價格，短期來看此種制度可以保證可再生能源的發(fā)展，但是長期來看這種制度破壞了市場競爭規(guī)律，擾亂了能源市場的公平競爭，因此分類電價制度只能作為可再生能源發(fā)展初期的臨時性促進手段。“ 分類電價制度強調(diào)可再生能源項目本身的利潤，在中國發(fā)電集團較為強勢的情況下，會弱化企業(yè)提高科技水平、降低成本和競爭的意識，長遠來看不符合電力體制深入改革引入競爭的目標(biāo)，而且采用分類電價制度，政府需要準(zhǔn)確估算項目的核算成本”[6]。就費用補償制度而言，由電網(wǎng)企業(yè)全額收購符合要求的可再生能源的電量，而后電網(wǎng)企業(yè)又有費用補償這一穩(wěn)定的來源，這樣會使可再生能源產(chǎn)業(yè)失去提高技術(shù)、改善管理、降低成本的動力。另外，立法前瞻性不足還體現(xiàn)在我國《可再生能源法》中的費用補償制度僅僅針對電網(wǎng)企業(yè)，沒有充分考慮到我國電力市場將不斷開放，可再生能源發(fā)電企業(yè)會直接與大用戶以及獨立的售電企業(yè)進行交易的問題。
3. 2 解決對策。
立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，否則隨著時間的推移、經(jīng)濟的快速發(fā)展，法律制度很容易導(dǎo)致“ 朝令夕改” ，立法的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。實際上，此次《可再生能源法》的修改僅距該法出臺四年，除了顯示我國發(fā)展可再生能源的迫切心情，立法時某些制度的前瞻性不足則是被迫修改的主要原因。
筆者建議，對我國《可再生能源法》中的分類電價制度與費用補償制度進行“ 階梯式” 立法，即結(jié)合我國可再生能源總量目標(biāo)立法形式的明確，以總量目標(biāo)的時間點或可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的不同比例為分界點，在不同的可再生能源發(fā)展階段分別設(shè)計分類電價制度與費用補償制度的不同內(nèi)容，扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展與壯大，直至可再生能源的競爭力能夠與傳統(tǒng)能源相抗衡時，再依可再生能源的不同種類、逐步取消分類電價制度與費用補償制度。以上的這一修改思路在《可再生能源法》中立法不宜過細，具體的可操作性內(nèi)容與程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在各級別的可再生能源發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)中。
4、結(jié)論與討論。
為了共建一個綠色且可持續(xù)發(fā)展的人類未來，我國必將為發(fā)展可再生能源做出自己的努力，因為可再生能源法律制度的完善可以為可再生能源的開發(fā)利用提供強有力的制度支撐。對于可再生能源的總量目標(biāo)制度應(yīng)以立法形式予以明確，并制定具有長遠目標(biāo)的發(fā)展規(guī)劃與發(fā)展目標(biāo)，盡快出臺并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進可再生能源的全額保障性收購制度的落實，考慮立法的前瞻性問題，對分類電價制度與費用補償制度進行“ 階梯式” 立法。“ 近幾年來，我國的能源消耗非常巨大，每創(chuàng)造1 美元所消耗的能源，是美國的4. 3 倍，德國和法國的7. 7 倍，日本的11. 5 倍”[7]我國要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，作為能源支持重要組成部分的可再生能源的發(fā)展是不可或缺的，畢竟可再生能源的發(fā)展無論是對于中國、還是對于世界都有著舉足輕重的戰(zhàn)略意義。