防范與化解地方政府債務的制度創(chuàng)新
內容摘要：地方政府債務的形成在我國經(jīng)濟轉軌時期有其特殊的誘因，本文提出，防范和化解地方政府債務需要制度創(chuàng)新：清晰界定地方政府職能，建立省級以下規(guī)范的分稅制，理性對待地方政府的或有負債等措施，以期為防范與化解地方政府債務提供解決思路。
關鍵詞：地方政府 或有負債 制度創(chuàng)新
我國《預算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級預算按量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但實際上，我國地方政府的各級預算是不平衡的，往往以各種變通的手法，或多或少的存在著“隱形舉債”的問題。這些“隱形舉債”對地方政府提供公共物品和服務，發(fā)展地方經(jīng)濟起到了一定的作用。但地方政府的“隱形舉債”的風險巨大，由此可能會引發(fā)財政風險，以致財政危機。
地方政府債務的界定
世界銀行專家哈納•波拉科瓦（Hana Polackova）把政府承擔的所有債務分為兩類：直接債務和或有債務。直接債務是指在任何情況下都要承擔的債務，是可以根據(jù)某些特定的因素來預測和控制的債務，如政府的內外債及由法律規(guī)定的養(yǎng)老金負債等?；蛴袀鶆帐侵赣赡骋换蛴惺马椧l(fā)的債務，是否會成為現(xiàn)實要看或有事項是否發(fā)生以及由此引發(fā)的債務是否最終要由政府來承擔?；蛴袀鶆盏奶攸c說明，或有債務不是政府能夠控制的，同時也不是最終完全轉化為財政負擔，而是取決于轉化的面和轉化率。直接負債和或有負債又可以從債務風險的角度進一步劃分為兩種類別：顯性債務，即被法律或者合同所認可的政府債務；隱性債務，即政府反映公眾和利益集團壓力的道義上的義務。這種劃分，實際上表明了兩類債務風險：一是直接債務風險，由財政直接承擔的風險，相當于世界銀行所講的直接顯性債務；二是間接財政風險，由財政間接承擔的國家預算體系以外的債務。
我國數(shù)以萬億的地方財政負債，因為《預算法》的約束，多數(shù)處于隱性的狀態(tài)，解決起來相當復雜。不僅如此，地方債務風險正通過銀行機構向金融風險轉化。地方債務風險，特別是隱性債務風險已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的重要因素。
地方政府債務形成的機理分析
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隨著漸進式改革的深化，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體。在強烈的利益動機下，地方政府運用其職能追求本地區(qū)經(jīng)濟的高速增長，將大量資金運用于可能會帶來較高收益的競爭性和盈利性項目，以致該退出的領域沒有退出。由于政府該進入的領域和重點扶持領域還必須保證，根源于這種財政壓力，地方政府通過各種融資渠道籌集資金，導致債務加重。部分地方政府主管人員對政策法規(guī)、涉外經(jīng)濟知識缺乏了解，隨意為外資項目提供擔保，許多項目屬于競爭性領域的低水平重復建設，而且貸款項目自身產(chǎn)生的效益受到匯率風險、市場風險、配套資金、引進設備等因素的制約，從這類貸款的使用效率上看，難以依靠項目自身形成償債能力的問題，一旦拖欠外債，地方政府被迫“埋單”。
?。ǘ┪唇⒁?guī)范的分稅制成為體制性誘因
1．財權與事權逆向運行，導致地方政府尋找其他“生財之道”。1994年實行分稅制后地方政府原有的主體稅種上劃中央，留給地方政府的預算內收入的主要財源即地方稅，稅源零散、穩(wěn)定性差，無法形成一個完整的地方稅收體系，致使地方稅收入難以真正成為各級地方政府財政收入的主要來源。特別對于省級以下地方政府來說，導致“財權”與“事權”逆向運行。省以下政府同樣層層向上集中資金，剛性強的基本事權卻有所下放?？h、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。
2．規(guī)范化轉移支付制度未建立，造成部分欠發(fā)達地區(qū)財政債臺高筑。目前我國的財政轉移支付體系過于龐雜，其中稅收在返還時充分考慮了過去各地的既得利益，因而使這一轉移支付形式基本上沒有起到均等化效果。而專項補助大多是在預算管理高度集中的計劃經(jīng)濟時期遺留下來的，特別是多數(shù)專項補助往往要求資金配套，不利于欠發(fā)達地區(qū)。過渡期的轉移支付辦法就其內在機制而言，由于是建立在標準收入和標準支付的基礎上的，因而確實具有廣泛的均等化功能，但是由于力度太小實際上尚不能對地區(qū)均等化起到實質性作用。這使得部分欠發(fā)達地區(qū)在無法通過正常的預算內收入和轉移支付獲得財力的情況下，不得不求助于銀行貸款、單位借款等各種債務融資手段，或者暫時挪用其他專項撥款，來保證本級政府基本職能的正常履行。
（三）或有負債成為潛在性誘因
1.支出上的剛性是地方政府或有負債出現(xiàn)的內因。無論是中央政府，還是地方政府，其收入與支出總是一對矛盾，這已被各國的歷史經(jīng)驗所證明。從理論和實踐上看，收入是有限的，而支出是無限的。為了滿足無限的支出，政府的途徑是增加稅收或增發(fā)債務。對于前者，增稅不僅遭到納稅人的強烈反對，而且還會抑制經(jīng)濟發(fā)展，造成的結果是財政收入會因增稅在短期內有所增加，但從長期來看，經(jīng)濟因增稅失去了活力，政府的財政收入會因此減少。所以，政府一般不會選擇增稅來為政府的支出籌資。順理成章為了滿足政府支出的需要，選擇債務籌資就是一個合適的途徑了。
2.解決本地基礎設施的瓶頸制約是地方政府或有負債出現(xiàn)的外因。市場經(jīng)濟條件下投融資體制改革的原則是政府基本上退出一般競爭性領域的投資，而主要承擔負責地方基礎性、公益性領域的投資。從理論上講，基礎設施的投融資也可以由民間資本承擔，但就目前而言我國地方政府主要擔負基礎設施的投資建設職責。從各地情況來看，在地方基礎設施方面，地方政府除了利用預算內資金外，還充分利用了銀行貸款、外資等，不過在利用這些資金時，由此就會產(chǎn)生大量的政府或有債務。在這些項目當中，有些擔保超過了自身財力的許多倍，即使或有負債沒有顯性化，但也在不同程度上讓地方政府面臨著或有負債顯性化的巨大財政風險。一旦出現(xiàn)了還款危機，政府的或有負債就變成了直接負債。
3.宏觀經(jīng)濟的不穩(wěn)定性容易導致地方政府或有負債?；蛴胸搨囊粋€主要特點是可能發(fā)生也可能不發(fā)生，這在很大程度上同經(jīng)濟發(fā)展有關。在經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢時，政府為了刺激經(jīng)濟，常常采取擴張型財政政策，擴大支出規(guī)模，拉動社會總需求，在取得良好經(jīng)濟、社會效果的同時，由于政府財政收入增加有限，故擴大支出規(guī)模往往增加了政府的債務負擔，尤其是地方政府，加快基礎設施建設，提高居民收入，加強社會保障，都要增加財政支出，在沒有新的收入來源、地方政府不允許發(fā)債的情況下，政府只能變相借款，由政府以擔保、抵押等多種形式利用社會資金，來實現(xiàn)政府的宏觀調控目的，由此形成政府大量的債務，而且大部分以或有負債的方式存在。
防范與化解地方政府債務的策略
地方政府債務的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴重影響了基層政府的正常運轉，惡化了社會信用環(huán)境，埋下了巨大的社會危機隱患。防范與化解地方政府債務需要制度創(chuàng)新。
（一）清晰界定政府職能以提供制度保障
財政資金必須逐步從應由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領域轉到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政公共需要的保障能力。對于競爭性項目，按照商業(yè)原則交由銀行轉貸，借債的償還由企業(yè)自己承擔，地方政府不再參與，以減少政府的風險。當然，政府退出經(jīng)營性和競爭性領域，并不意味著不重視財源建設，而是要轉變財源建設的方式。政府組織修建機場、鐵路、公路，建設各類產(chǎn)品與要素市場，改善投資環(huán)境創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境等等，這些措施和產(chǎn)品的提供，都具有公共產(chǎn)品和外部性的特征。便利的交通、優(yōu)美的環(huán)境、良好的公共設施、優(yōu)質的基礎教育這樣一個良好的投資環(huán)境和公平的政策環(huán)境是經(jīng)濟發(fā)展的前提。
（二）建立省級以下規(guī)范的分稅制以提供體制保障
1.解決中央政府與地方政府“財權”與“事權”的逆向運行。進一步明晰中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權劃分和支出責任，應該由中央政府承擔的在劃分責任時，明確由中央承擔。財權的劃分是分稅制里的核心問題，各級政府都應該有自己大宗、穩(wěn)定的稅源?，F(xiàn)在省以下政府大宗收入是營業(yè)稅，而從發(fā)展前景來看，在省級以營業(yè)稅為財源支柱的同時，市、縣級應以物業(yè)稅為財源支柱。物業(yè)稅是最適合基層地方政府掌握的稅種。這類不動產(chǎn)稅可形成非常穩(wěn)定的稅源，只要地方政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，不動產(chǎn)就會不斷升值，每隔一段時間重新評估一次稅基，地方政府的財源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷擴大。地方政府職能的重點和其財源的培養(yǎng)吻合，正好適應政府職能和財政職能調整的政策導向。在市場經(jīng)濟條件下，地方政府應該看重的是優(yōu)化投資環(huán)境，使轄區(qū)里的繁榮程度提升，房地產(chǎn)不斷升值，同時擴大了自己的稅源，從而形成穩(wěn)定的大宗財政收入來源。事權與財權相匹配，地方政府的債務規(guī)模必然縮小，風險必然化解。
2．建立規(guī)范化轉移支付制度。合理、有效的政府間財政轉移支付制度，對于促進公共財政體系更好的發(fā)揮其職能，對于區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，具有重要的作用，是地方政府財力的重要保障，是防范和化解地方政府債務的重要舉措。要加大中央對省級轉移支付的力度，保證地方轉移支付資金規(guī)模。依據(jù)地方轉移支付的目標，確定合理的轉移支付模式和規(guī)模。調整轉移支付項目的結構，規(guī)范地方轉移支付制度。要加大其中用于均等化的資金，減少非均衡化方面的資金，使地方轉移支付制度走向規(guī)范，充分發(fā)揮其均等化的作用。加強地方轉移支付中因素法技術上的可行性研究。加強法治建設，健全地方轉移支付機構。要以立法的形式對地方轉移支付制度的目標、原則、方法、模式、監(jiān)督管理及有關數(shù)據(jù)的整理和標準的核定等問題做出具體的規(guī)定。通過完善轉移支付制度，減輕地方政府的財政壓力，縮減地方政府的規(guī)模。
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或有債務需要一個比較長的時期，通過社會各方面的努力，逐步消化歷史遺留欠賬。所以從根本上看，要防范地方政府或有債務的發(fā)生，需要相應的環(huán)境保障。嚴格控制地方政府的剛性支出，從源頭上控制地方政府或有負債的產(chǎn)生，主要是控制行政管理費等剛性支出的增長。加強對地方政府投在基礎設施建設方面形成的或有債務的管理和監(jiān)督，在地方基礎設施方面，除了利用預算內資金外，還應充分利用銀行貸款、外資等，不過在利用這些資金時，銀行和外資方都要求政府提供一定形式的擔?；虺兄Z，由此產(chǎn)生的政府或有債務應該透明化，接受公眾的監(jiān)督，防止出現(xiàn)無法按期還貸的境況。宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定理應是中央政府的職責，由此形成的或有債務，理應由中央政府負擔。在對經(jīng)濟波動進行調整時，不應增加地方政府的財政負擔，對于跨地區(qū)基礎設施建設、提高居民收入、加強社會保障等，中央政府都要增加財政支出，為地方政府縮減或有債務規(guī)模提供經(jīng)濟環(huán)境保障。
參考文獻：
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