西部地區(qū)環(huán)境政策適用情況與政策需求調(diào)查報(bào)告

論文關(guān)鍵詞：環(huán)境政策評(píng)1什環(huán)境政策需求西部地區(qū)
　　論文摘要：本文對(duì)西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)政策的適用情況與政策需求’調(diào)查問卷進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，現(xiàn)i亍環(huán)境保護(hù)政策總體上在西部地區(qū)是適用的，環(huán)境管理政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在西部地區(qū)的適用性好于環(huán)境技術(shù)政策；綜合決策、公參與和清潔生產(chǎn)等引導(dǎo)性環(huán)境保護(hù)政策得到普遍認(rèn)可。在環(huán)境保護(hù)政策需求方面，對(duì)綜合決策和環(huán)境投入的需求最為突出。
　　在中央作出西部大開發(fā)的戰(zhàn)略部署后，研究制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)政策就成為一項(xiàng)重要而緊迫的工作。在這個(gè)過程中，必須首先了解和評(píng)價(jià)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)政策在西部地區(qū)的適用性，再在此基礎(chǔ)上了解和掌握西部地區(qū)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的需求。為此，前不久我們?cè)陂_展西部大開發(fā)環(huán)境保護(hù)政策研究中，對(duì)西部地區(qū)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)同志進(jìn)行了一次“西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)政鐿適用情況與政策需求”的問卷調(diào)查，西部地區(qū)12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市環(huán)保局長(均為正局長)親自答題并寫下了許多重要的意見?，F(xiàn)將調(diào)查過程和結(jié)論總結(jié)如下。
　　1調(diào)查問卷內(nèi)容設(shè)計(jì)
　　這次同卷設(shè)計(jì)了兩方面內(nèi)容：(1)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)政策在西部地區(qū)的適用情況；(2)西部地區(qū)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的需求c這里所說的環(huán)境保護(hù)政策分為環(huán)境管理政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境技術(shù)政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策和其他政策等幾大類。請(qǐng)西部地區(qū)12位省級(jí)環(huán)保局長根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些政策在西部地區(qū)的適用性進(jìn)行打分，必要時(shí)作出說明，并對(duì)西部地區(qū)需要哪些環(huán)境保護(hù)政策提出意見。l2位局長都認(rèn)真作了政策評(píng)分，大部分局長還對(duì)得分進(jìn)行了說明。我們計(jì)算了各項(xiàng)政策的平均分，并把說明意見綜臺(tái)歸納在一起，結(jié)果如下。
　　2調(diào)查結(jié)果
　　2．1對(duì)現(xiàn)行環(huán)保政策適用性的評(píng)價(jià)(見表1、2…345)
　　2．2西部地區(qū)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策的需求(見表6)
　　3現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)政策在西部地區(qū)總體上是適用的
　　在所有備類環(huán)境保護(hù)政策中，除環(huán)境管理政策中的“創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市一項(xiàng)外，其余都得到肯定或基本肯定，這說明總體來看，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)政策在西部地區(qū)有較好的適用性。對(duì)創(chuàng)建環(huán)境保護(hù)模范城市，西部地區(qū)由于自然條件的限制，環(huán)境本底值很高，按照“國家環(huán)境保護(hù)模范城市”所列指標(biāo)，有些指標(biāo)(如總懸浮顆粒物)很難達(dá)到要求，影響了西部地區(qū)城市剖建環(huán)境保護(hù)模范城市的積極性。
　　(1)環(huán)境管理政策適用性較好．不同政策的適用性差異較大。環(huán)境管理政策在西部地區(qū)適應(yīng)性較好．發(fā)揮作用較大。在政策效果上．工業(yè)污染防治的政策要好于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策，

　　老的環(huán)境政策(三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等)要好于新的環(huán)境政策(城市環(huán)境綜合整治定量考核制度和創(chuàng)建國家環(huán)境保護(hù)模范城市等J。
　　(2)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策可以實(shí)行，作用有待加強(qiáng)：環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在西部地區(qū)都可以施行。其中，效果最好的為排污收費(fèi)制度，其次為金融信貸政策和財(cái)稅政策，環(huán)境保護(hù)投入政策效果最差。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在的問題包括：由于宣傳力度不夠．財(cái)政、稅務(wù)部門頒布的新稅減免、實(shí)行零稅率、免增值稅、進(jìn)口稅優(yōu)惠等政策，很多企業(yè)甚至環(huán)保部門了解不多另外商業(yè)銀行實(shí)行自主經(jīng)營，在些環(huán)保項(xiàng)目上，金融信貸相關(guān)政策也難落實(shí)。環(huán)保投資的籌集渠道單一，投資的行為方式和管理方式嚴(yán)重滯后于社會(huì)整體的市場化進(jìn)程等。
　　(3)環(huán)境技術(shù)政策有適用性但效果較差：雖然環(huán)境技術(shù)政策在西部地區(qū)可施行，卻是5類環(huán)境政策中效果最差的，說明環(huán)境技術(shù)政策在西部地區(qū)還需要做較大改進(jìn)。一是映乏有救的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究手段。如對(duì)結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的政策．應(yīng)該參照新建項(xiàng)目“三同時(shí)”一樣有嚴(yán)格明確的要求．技術(shù)改造必須把治理污染作為重要的內(nèi)容和目標(biāo)。二是由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，一些政策還難以實(shí)行或達(dá)不到政策設(shè)計(jì)的預(yù)期效果。如為控制煤煙型大氣污染，要大力推廣型煤并逐步限制原煤散燒。但是由于西部地區(qū)相當(dāng)一部分老百姓沒有清潔燃料，很多縣沒有型煤廠，在產(chǎn)煤區(qū)用型煤還難推廣：因此，急需針對(duì)上述問題尋找一些替代政策。

(4)環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策適用性好但落實(shí)不夠?，F(xiàn)行的促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策在西部地區(qū)都是可行的，但需要提高落實(shí)程度。局長們認(rèn)為，建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金的思路很好在產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整中優(yōu)先發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)也更多地依賴于各級(jí)政府的重視程度。由于西部地區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，目前還不能完全依靠自身發(fā)展壯大，一定時(shí)期內(nèi)還需要得到政府的扶持與保護(hù)
　　(5)引導(dǎo)性的環(huán)境政策得到較高認(rèn)可=調(diào)查中，找們列舉了5項(xiàng)預(yù)防為主的非強(qiáng)制性環(huán)境政策(綜合決策、公眾參與、1S014000、清潔生產(chǎn)和環(huán)境標(biāo)志)，這5項(xiàng)政策的平均分比前4類政策都高，這表明西部地區(qū)可以接受比較超前的環(huán)境政策。西部開發(fā)中，西部地區(qū)可能跨越末端治理的老路，更早地進(jìn)入預(yù)防為主的階段從國際上環(huán)境政策的發(fā)展歷程來看，環(huán)境政策的制定可以分為兩大類：第一類是針對(duì)污染物控制的政策，如控制大氣污染的煙氣脫硫設(shè)施政策。第二類是以預(yù)防為主的政策，如清潔生產(chǎn)。早期的環(huán)境政策基本上咀第一類為主隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和更復(fù)雜環(huán)境問題的產(chǎn)生，第二類環(huán)境政策在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著越來越重要的作用。
　　4在環(huán)境政策需求方面，綜合決策和環(huán)境投入最為突出
　　通過調(diào)查，所列的7項(xiàng)環(huán)境政策西部地區(qū)都很需要。此外局長們還補(bǔ)充了“建立綠色GDP考核指標(biāo)和“建立區(qū)域環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”等政策
　　(1)對(duì)“參與西部大開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等重大決策過程”需求非常迫切。局長們對(duì)參與西部大開發(fā)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等重大決策過程的重要作用十分重視，認(rèn)為參與重大決策，特別是參與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于把些能定在西部地區(qū)的高新產(chǎn)業(yè)吸引過去，淘汰些規(guī)模小、污染嚴(yán)重的企業(yè)。“這是解決西部地區(qū)環(huán)境問題的關(guān)鍵，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)參與決策，提出意見，形成西部開發(fā)的各個(gè)領(lǐng)域整體政策”參與重大決策過程，關(guān)鍵是要保證環(huán)保部門有參與決策的權(quán)利，目前綜合決策在西部地區(qū)進(jìn)展不明顯，關(guān)鍵是要在保障措施上有所突破，建立切實(shí)可行的綜臺(tái)決策及其考核獎(jiǎng)懲的體制。
　　(2)“增加環(huán)保投入”是最普遍的政策要求。在西部大開發(fā)中實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)跨越式發(fā)展，必須解決環(huán)保投入問題，這是西部地區(qū)最強(qiáng)烈的政策要求之一。“沒有投入就不會(huì)有跨越，幾乎每位局長都強(qiáng)凋“要下大決心加大投入”。有的強(qiáng)詞“要建立有教、可靠的投入機(jī)制．要有具體的渠道和督查手段，落到實(shí)處。關(guān)于增加環(huán)保投入的方式，主要是依靠制定政策，開辟多渠道的資金來源。有的提出，在西部大開發(fā)中，國家應(yīng)增加對(duì)環(huán)保系統(tǒng)的專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。青海、西藏等省匿提出應(yīng)建立長江、雅魯藏布江等江河源頭保護(hù)基金。貴州省建議國家設(shè)立環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法專項(xiàng)資金，并增加對(duì)西部重點(diǎn)工業(yè)污染源樗染防治資金的投入
　　(3)強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法權(quán)威”是重點(diǎn)需求之一西部地區(qū)環(huán)保部門認(rèn)為處罰權(quán)力不足是現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)未能很好貫徹執(zhí)行的主要原因。環(huán)保部門能行使環(huán)境行政處罰的只是警告、數(shù)額有限的罰款、責(zé)令停止生產(chǎn)和使用某些產(chǎn)品、責(zé)令重新安裝使用環(huán)保設(shè)施等，但是如果企業(yè)不服從環(huán)保部門的行政處罰，繼續(xù)違法生產(chǎn)使用或拒不重新安裝使用，則只能等到行政復(fù)議期滿，行政處罰生效后．申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，這就可能已對(duì)環(huán)境造成了不可彌補(bǔ)的損害。衛(wèi)如限期治理、責(zé)令關(guān)停等，必須由相應(yīng)的人民政府發(fā)出命令，過程比較長，環(huán)保部門受到的掣肘比較大．法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)力打了折扣。環(huán)保部門對(duì)非法所得及非法財(cái)物無權(quán)沒收也影響到環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)威。總之環(huán)保部門執(zhí)法地位不夠有力是一個(gè)很大的制約，因此西部地區(qū)希望政府賦予環(huán)保部門必要的管理權(quán)力和執(zhí)法權(quán)力強(qiáng)化或硬化環(huán)保部門的權(quán)威，這應(yīng)該是西部大開發(fā)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)政策之一。
　　(4)迫切需要加強(qiáng)西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)。西部地區(qū)另外一項(xiàng)比較迫切的政策需求是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)。各地普遍希望借西部大開發(fā)之良機(jī)，把環(huán)境保護(hù)能力切實(shí)加以改善，真正在能力上有所“跨越”．否則．政策再多也無人操作。關(guān)于如何改善環(huán)境保護(hù)能力．除希望國家和東部地區(qū)給予支持外，還要求國家制定專門的環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)政策，包括在西部環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置方面提出明確的目標(biāo)要求等。新疆自治區(qū)提出，在西部大開發(fā)中，將集中一定財(cái)力，改善環(huán)境監(jiān)測和裝備條件，實(shí)現(xiàn)部分地區(qū)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測，并建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)體系
　　(5)對(duì)動(dòng)員社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)工作”寄予較大希望。在西部地區(qū)．一直以來公眾參與等社會(huì)性環(huán)境政策總體上不占太大位置，但在這次進(jìn)行的環(huán)境政策需求調(diào)查中，西部地區(qū)普遍對(duì)“動(dòng)員社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)工作”寄予了很高的希望，局長們對(duì)此類政策賦值較高，將其視為新的環(huán)境政策的實(shí)施途徑，同時(shí)也指出目前缺少參與渠道和保障措施。這說明社會(huì)力量在環(huán)境保護(hù)中的作用和潛力正在得到重視和開發(fā)，也說明西部地區(qū)可以接受比較超前的環(huán)境政策。
　　(6)“制定對(duì)西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)的外部支援政策居于重要地位。在西部地區(qū)的政策需求中，對(duì)于國家支持、東西互助提出了很多希望，主要反映在以下方面；①政策傾斜，國家對(duì)西部地區(qū)不要按照東部地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來要求西部地區(qū)，避免一刀切；②計(jì)劃傾斜，在分配污染物排放總量時(shí)，應(yīng)考慮西部地區(qū)經(jīng)擠發(fā)展和環(huán)保投入承受能力，不能要求西部與東部承擔(dān)相同的污染物削減義務(wù)；③投入傾斜，在安排環(huán)境能力建設(shè)時(shí)．應(yīng)更多地考慮西部地區(qū)的困難，盡可能把有限的資金補(bǔ)助給西部地區(qū)，起到雪中進(jìn)炭的作用，盡快加強(qiáng)西部地區(qū)環(huán)保部門的管理和執(zhí)法能力；④項(xiàng)目傾斜，西部地區(qū)作為資源輸出地承擔(dān)著更多的結(jié)構(gòu)型污染，污染集中，治理困難，應(yīng)該考慮在西部地區(qū)安排一些由國家投入的污染治理項(xiàng)目，解決一些突出的環(huán)境問題；⑤財(cái)政傾斜，西部地區(qū)輸出了大量能源和資源．把生態(tài)破壞和環(huán)境污染留給了自己，應(yīng)該在環(huán)境保護(hù)方面也考慮甩財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段．對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償；⑥對(duì)口支援，東部地區(qū)幫助西部地區(qū)加強(qiáng)能力建設(shè)，培訓(xùn)不同層次、不同類型的環(huán)境管理和技術(shù)人才，東西部之間環(huán)保部門工作人員定期變換崗位，東部地區(qū)向西部提供環(huán)保器材等。